新形势下党内立法的理念与实践

2014年12月05日 10:07:51
来源: 中国纪检监察杂志     作者: 侯觉非 许国鹏
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  党内法规制度建设是加强党的建设的基石,是构建制度笼子的重要组成部分,更是整个制度笼子的核心,是依规管党治党、依法治国的题中之义。党内立法工作必须紧跟党对形势的判断和任务的部署,坚持治国必先治党、治党务必从严,不断更新工作理念,运用法治思维和法治方式加强党的建设、推进依法治国。

  开展党内立法工作的理念

  坚持实事求是,服务改革大局。习近平总书记指出:“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用,加强对相关立法工作的协调,确保在法治轨道上推进改革。”拥有一套完整的党内法规是我们党的一大政治优势。党的领导的重要实现方式,是“制定和执行正确的路线、方针、政策”。用党内法规制度的形式明确党的政治、思想和组织领导各项任务,有利于确保党的路线、方针、政策一以贯之地落到实处。党内立法必须从党的事业发展需要和党的建设实际出发,围绕党和国家的中心工作,在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果,使各方面制度更加成熟更加定型,充分发挥立法的引领和推动作用。

  坚持以党章为本。“党章是最根本的党内法规,是制定其他党内法规的基础和依据。”同时,党章明确规定,党应当在宪法和法律的范围内活动,所以党内立法也要体现宪法和法律的精神和要求,保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系内在统一。

  坚持科学立法,民主立法。科学编制法规制定工作规划,统筹兼顾、整体推进,既着眼解决当下存在的突出问题,又超前设计、加强引导,妥善处理法规稳定性与实践变动性的关系、法规前瞻性与可行性的关系,确保立法进程与党的建设、改革进程相适应,使党内立法符合科学执政、民主执政、依法执政的要求。立法应当坚持民主集中制,充分发扬党内民主,维护党的集中统一,始终走群众路线,深入调查研究,探索党员有序参与立法的途径和形式,确保党内法规体现广大党员、干部意愿,经得起实践和历史检验。

  坚持党规党纪严于国家法律。国法是所有公民的行为底线,党纪是对党组织和党员立的规矩。党纪与国法都是国家治理体系的重要内容,具有内在一致性。“没有党规党法,国法就很难保障。”党纪的制定和严格执行,直接影响国法遵守和执行的效果。党纪对党员的行为限制比国法更严格,党员在遵守国法的同时还必须遵守严于国法的党纪。党纪对党员的权利约束比国法更严格,党纪的约束是对党员权利的一种限制,党员自愿加入党组织,其身份意味着更多纪律约束和责任担当,放弃作为普通公民的部分权利。党纪对党员的义务要求比国法更广泛,党员理应发挥模范带头作用,承担较普通公民更多的义务。对党员违反国法的处理较普通公民更严格,党员违法既要受到法律的制裁,又要受到党纪的惩处。

  坚持党内立法工作制度化、规范化。推进党的建设制度化,首先要坚持依法立法,实现党内立法工作规范化。严格落实《中国共产党党内法规制定条例》,明确党内法规的效力等级,从根本上避免或者减少无权制定、越权制定、重复制定等无序现象。完善编制党内法规制定工作规划计划,强化党内法规起草的调研征求意见、前置审核、公开发布程序,确立党内法规备案、清理与评估制度。按照于法周延、于事简便的原则,党内法规要做到内容详实、措施管用,逻辑严密、表述准确,文字精练、格式规范。

  党内立法工作的实践与努力方向

  党的十八届四中全会确立了建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家的总目标,形成完善的党内法规体系是其重要内容。到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系,是今后党内立法工作的目标和努力方向。

  不断提高编制党内法规制定工作规划的科学性。《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》对今后5年中央党内法规制定工作进行统筹安排。力争形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架,使党内生活更加规范化、程序化,使党内民主制度体系更加完善,使权力运行受到更加有效的制约和监督,使党执政的制度基础更加巩固。当前,各地区各有关部门正在严格依据规划,制定年度计划,科学分工,抓紧落实。

  实现对党内法规进行全面清理的常态化。摸清家底,是开展立法工作的基础。按照中央统一部署,2012年6月,中央印发《关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》,在党的历史上首次部署开展集中清理工作,提出立、改、废的意见。仅从第一阶段清理工作的成果看,中央对1978年至2012年6月期间发布的767件党内法规和规范性文件,决定废止162件、宣布失效138件。现行有效的中央党内法规包含1部党章、2部准则、22部条例,400多件规则、规定、办法、细则。在清理过程中,法规工作机构健全清理工作机制,及时解决党内法规制度存在的不适应、不协调、不衔接、不一致问题,做到了情况明、数字准、工作实。

  抓紧制定和修订一批重要党内法规。对一些分散交叉的党内法规和规范性文件进行整合提升,形成综合性党内法规,使基础主干党内法规更健全。针对党的建设和党的工作中存在的突出问题,以保障党员权利、发展党内民主、改革用人制度、加强基层组织、推进作风转变、规范权力行使、严明党的纪律、强化党内监督为重点,抓紧制定实践迫切需要、干部群众热切期待的党内法规,努力为解决干部群众普遍关注的热点难点问题提供制度支持。加强对已有党内法规制度的配套建设,使基础主干党内法规的实施办法和细则更加完备,相应的配套专项制度不断完善,程序性、保障性、惩戒性规定得到强化,党内法规的匹配性、操作性、实用性明显提高。

  健全改进作风常态化制度。为加强党的作风建设,中央制定了《十八届中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》,把作风建设的要求融入党的制度建设。中央及时出台《党政机关厉行节约反对浪费条例》,在此“基本法”的基础上,逐步形成涵盖预算管理、公务接待、公务用车、因公临时出国(境)、会议活动、办公用房、领导干部待遇、国有企业负责人职务消费以及审计、纪律监督等方面的制度建设框架。

  形成党内法规备案审查和实施后评估的有效机制。按照《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》,立法工作机构认真履行职责,严格按照程序真备真查,遏制了“红头文件”的多、滥、乱现象,减少了法规文件之间相互“打架”等问题,党内法规的系统性、协调性、统一性明显提高。探索开展党内法规实施后评估工作,党内法规制定机关根据职权对党内法规执行情况、实施效果开展评估,督促党内法规实施,并根据评估反馈情况及时修改完善相关党内法规。

  切实提高党内法规制度的执行力。习近平总书记强调,“制度不在多,而在于精,在于务实管用,突出针对性和指导性。”既要在制度的严密性上下功夫,不能“牛栏关猫”,又要坚持有规必依、执规必严、违规必究。健全监督检查机制,明确监督执行的责任部门,完善监督检查方式,加大监督检查力度。完善惩处追责机制,明确保障党内法规执行的惩戒性规定,定期通报党内法规执行情况和对违规行为的查处情况。加大党内法规宣传力度,改进宣传教育机制,提高党员干部法治思维和依法办事能力。

  推动立法工作转职能、转方式、转作风。摒弃过去的思维定势,从注重制定新法向废、改、立、释并重转变,从追求规模效应向服务中心工作、提升立法质量转变,从重制定、轻执行向着力提高制度执行力转变。一是“重完善”,在体系化的基础上,以构建监督和制约权力的制度笼子为目标,注重衔接更紧密、功能更完备、约束更强大。二是“重落实”,让法规制度刚性运行,“更加注重党内法规的实施,更加慎重党内法规制定”。三是“重渐进”,在实践探索、总结经验的基础上逐步开展,突出重点,务求实效,逐步修改完善原有的法规制度。

  党的十八届四中全会描绘了依法治国的蓝图,进一步明确了党内立法工作的目标:加强党内法规制度建设,完善党内法规制定体制机制,形成配套完备的党内法规制度体系,运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处,促进党员、干部带头遵守国家法律法规。“观大势、谋大事”。我们必须自觉把法规工作放到党和国家工作大局中进行研究和部署,遵循法规工作规律,切实为深化党的建设制度改革提供保证。

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