社会治理创新发展报告(2016)

  【图书简介】  

  名称:社会治理创新发展报告(2016)

  作者:姜晓萍 主编

  ISBN:978-7-300-23877-7

  【内容简介】

  加强和创新社会治理,推进社会治理精细化,构建全民共建共享的社会治理格局,是党的十八届五中全会对我国社会治理工作提出的新要求。本书围绕新常态下社会治理精细化这一主题,对社会治理精细化的基础理论、制度完善、地方实践经验、重点领域或重大问题的发展动态进行了对策性、前瞻性的研究,内容涉及社区发展与融合、社区治理创新、环境抗争与群体性事件、社会稳定风险评估、食品安全、政府购买公共服务、社区居家养老等多个领域,旨在系统梳理和分析我国社会治理精细化推进过程中积累的经验和存在的问题,为推动我国社会治理体系和治理能力现代化提供有价值的对策和建议。

  【目录】

  新型城镇化与社区发展:新经济社会学的视角

  ——基于理论文献的模型探究 左世翔

  新媒体时代下公众环境抗争及政府应对策略研究 孙壮珍

  政府购买公共服务的腐败风险及其内在机理 张仁枫

  强制拆迁废除的治理逻辑 刘锐

  特许经营管理模式的风险分析及应对策略

  ——以PPP模式为例 刘宇 康健

  基于TQM理论的四川省市域社会治理质量测度指标体系研究 范逢春 李晓梅 赵文彦

  社区融合的现状测度与治理路径研究

  ——基于成都市锦江区1409个样本数据分析 郭金云 朱筱屿

  加强环境群体性事件治理中的风险沟通 刘智勇

  城市社区居家养老协同治理模式的建构与创新

  ——以四川省为例 苗建萍

  转型期我国食品安全风险交流机制研究 王怡

  面向政府治理的虚拟社区健康评估研究 王莉 叶昀昊

  社会组织参与社区治理的案例分析 吴敏 张倩

  地方政府项目开发中环评阶段监督机制专题研究报告 朱奎彬 杨柳

  关于社会稳定风险评估的调查报告 黄进 陈序 于倩倩 张辉 何玉梅

  社区治理创新的调查与思考:以什邡为例 张正芬 郑春燕 罗正祥

  【精彩章节】

城市社区居家养老协同治理模式的建构与创新

  ——以四川省为例

一、引言

  (一)研究背景

  我国是较早进入老龄社会的发展中国家,也是人口老龄化快速发展的国家。早在1999年,我国就提前进入老龄化社会,目前是世界上老年人口最多的国家,占全球老年人口总量的五分之一。

  伴随着中国人口老龄化进程的加剧,老年人口的高龄化、空巢化和失能化成为普遍的趋势,如何养老、以何种方式养老成为老年社会型国家必须致力解决的重大问题。家庭养老一直以来是中国传统的、主要的养老模式,但随着年轻劳动力大规模迁移,“4—2—1家庭”的出现,传统的家庭养老功能不断弱化,养老产业和社会养老服务的发展相对滞后,传统意义上的养老模式面临着严峻挑战。因此,积极探索以满足我国老年人的养老需求,以提高老年人生活质量为目标的养老模式迫在眉睫。

  社区居家养老是一种将社区养老与家庭养老相结合的新型养老模式。这种养老模式充分发挥了家庭和社区的优势,有效整合社会资源,弥补了社会养老方式的不足,满足了老年人“足不出社区”的离家养老心理,老年人在熟悉的社区环境里能找到安全感、归属感和亲切感,同时能有效降低独居或空巢老人在家突发事件的发生风险。依托社区探索建立符合中国老年人特点与需求的居家养老服务的新型养老模式意义重大,是积极应对人口老龄化的有效途径。

  (二)研究问题

  本研究主要以四川省城市社区居家养老为研究对象,以《2015年四川省养老服务现状及需求调查报告》的实证调查数据为参考,尝试回答和解决以下四个问题:第一,四川省应对人口老龄化问题的出路何在?第二,现行四川省社区居家养老模式运作中积累的经验及存在的问题有哪些?第三,构建什么样的社区居家养老模式才符合四川省情?第四,新型社区居家养老模式如何运作,其动力和实现机制是什么?

  (三)研究方法

  一是文献分析法。通过网络、报刊等获取该研究领域的文献资料,借鉴和吸收国内外相关机构及学者的研究成果,了解该研究领域的发展现状及前沿理论。

  二是个案访问。在城市社区,随机选取个案进行深入访谈。探析老年人的养老需求及现有养老服务存在的问题。

  三是定性分析法。运用归纳和演绎、分析与综合等方法,对获得的各种资料和数据进行加工,探究城市社区居家养老新模式,以及该模式运作的动力机制和实现路径。

二、 理论回顾与评析

  (一)国外关于社区居家养老服务运作模式的研究

  发达国家养老机构市场化发展较早,体系较为健全,机制较为完善。早在20世纪30年代,伯吉斯通过对美国家庭养老研究后指出,除了政府的资助以外,传统的家庭养老功能很多已由外部机构承担。夏皮罗和尼曼等还针对老年人个体因素,如家庭情况、经济状况、身体情况对机构养老服务需求的影响进行了深入研究。随着发达国家居家养老服务的日趋成熟,有关养老机构对服务的提供以及老年人对养老服务的需求方面的研究日渐增多,如美国健康照料协会(AHCA)以及J.S.麦卡利尔尼和A.S.麦卡利尔尼等对机构养老服务理念、水平、内容和方式等进行了探讨。而凯恩则通过对美国、加拿大和德国老年政策的考察,指出政府应作为协调者负责社区居家养老服务长期护理和急诊护理保险项目的监管,而老年人的长期护理资金来源可交由市场负责。沃克针对欧盟的养老压力,指出应在明确公共部门的照料责任的基础上,依据被照料者和家庭需要决定照料服务的水平层次。

  (二)国内关于社区居家养老服务运作模式的研究

  针对中国快速的人口老龄化问题,刘迟等人从定性分析的角度,认为社区居家养老服务可以满足老年人在社会参与、娱乐休闲及学习咨询等方面的需求,提出要构建政府主导的多元资助服务体系,才能真正实现居家养老服务事业的可持续发展。章晓懿等人分析了影响社区居家养老服务质量的因素,包括年龄、性别、生活自理能力、居住安排、经济收入和政府补贴等,构建了针对社区居家养老服务的评价指标体系和模型。针对我国西部六省的调查分析,许琳等人指出在社区居家养老服务体系建设中,应当强化医疗护理和康复服务的相关服务内容。朱汉平、贾海薇在《政府与社会组织协同供给农村养老服务的推进思路》一文中提出政府与社会组织协同供给农村养老服务的现状、面临的现实挑战以及推进的思路。姚兆余在《农村社会养老服务:模式、机制与发展路径》一文中在对江苏地区实证调查的基础上有针对性地指出四种农村养老模式,即机构养老服务模式、集中居住养老服务模式、居家养老服务模式和社区养老服务模式,并提出有效发展农村养老服务必须对原有的财政体制、管理机制、资源配置方式和服务供给方式进行改革和创新。 其他学者如李灵芝、周琛、洪智雄、孙燕等虽然没有论述农村养老问题,但对社区居家养老模式的探讨亦可为社会组织参与农村社区居家养老模式的构建提供宝贵的经验。

  总的来说,由于国外社区居家养老的模式比较成熟,国外学者关注的重点已转向了服务的需求领域,而国内文献主要是探讨政府资助体系、模式等。目前我国社区居家养老服务仍处于探索阶段,当前研究社区居家养老服务模式的设计过于笼统,对具体实施路径更是鲜有研究,对社会组织参与社区居家养老服务过程中存在的诸多问题,如服务质量、效率的监督与评估,资金短缺,怎样有效整合政府、社会和民间资源,如何激励更多的人参与养老服务等问题无法实现突破。因此,结合四川实际构建社区居家养老服务的运作模式,探究具体的实施途径并进行绩效评价,成为本文的关注重点。

三、相关概念阐释

  (一)社区居家养老

  对社区居家养老模式内涵的探讨及概念界定,国内学者论述众多。廖鸿斌、李斌认为,社区居家养老模式是指老年人住在自己家里,依靠所在社区的居家养老服务机构获取医护、家政、餐饮、娱乐、精神慰藉等各种服务,并相应承担一定费用的养老方式。这种模式能节约养老资源,降低养老成本,服务方式灵活,有利于老人身心健康。穆光宗认为,居家养老是建立在社区基础之上的社会化养老服务体系,它旨在为居住在家庭中的老年人开展社会化服务,是一种个人自理加社区援助的社会化养老方式。这种方式,家庭养老可以采用,社会养老可以采用,家庭养老为主、社会养老为辅也可以采用。张奇林认为,“社区居家养老”模式是将西方“社区照顾理念”与我国老年人福利相融合的一种制度创新。它整合了社会和家庭养老功能,即劳务养老由社会承担,精神生活养老由家庭承担,物质方面养老由国家、集体、个人共同承担。陈军认为, 所谓社区居家养老,其实就是劳务养老由社会承担,精神生活养老由家庭承担,物质方面养老由国家、集体和个人共同承担的养老方式。阎安认为,未来社会养老的主要模式应当是家庭养老为基础,社区养老服务为依托,机构养老为补充。

  综合借鉴学者观点,我们将社区居家养老新模式定义为:一种以家庭养老为基础,社区养老为依托的参与主体多元化、资金来源多元化、服务内容多元化的社会养老模式。 这种养老模式集家庭养老、社会养老和机构养老的优势于一身,凸显多元化与“老有所养”目标一体化的“多元一体”有机结合的特点。

  (二)社区居家养老协同治理

  协同学即“协同合作之学”,是由德国著名物理学家赫尔曼·哈肯(Hermann Haken)于20世纪70年代创立的。协同学理论认为那些与外界有着充分物质与能量交换的开放系统,它们从无序到有序的演化都遵循着共同的规律,即在一定条件下,构成系统的大量子系统之间相互协同作用并在临界点上发生质变,使系统从无规则混乱状态形成一个新的宏观有序的状态。

  协同学基本原理包括协同效应原理、自组织原理、序参量与支配原理等。养老服务属于公共管理的范畴,亦可用协同学原理来解释。

  社区居家养老协同治理是指社区居家养老服务所涉及的最广泛的利益相关者,利用各自的资源优势,平等地展开竞争与协作,促使社区居家养老服务系统中各种要素有机结合,最终使系统由无序变为有序。社区居家养老服务的参与者众多,本文认为,政府、社会组织、企业、居家老人以及社会公众是社区居家养老服务的主要参与者。

四、结果与分析

  (一)社区居家养老是四川省应对人口老龄化问题的正确选择

  据四川省统计局抽样统计,截至2015年底,全省60岁以上老年人口已经达到1672万,占常住人口的20.38%,高出全国水平4.23个百分点,人口老龄化水平位居全国前列。未来全省人口老龄化发展还将呈现出老年人口增长快、规模大,高龄、失能老人增长快,社会负担重,农村老龄问题突出,老年人家庭空巢化、独居化加速等特点。据此可以看出,四川省已经进入快速人口老龄化阶段,如前所述,传统的养老模式已经不能满足日益增长的老年人口的养老需求,因此积极探索并践行新型养老服务模式,解决众多老年人的养老问题,使“老有所养,老有所乐,老有所为”成为政府亟待解决的社会问题。

  《2015年四川省养老服务现状及需求调查报告》显示,我省57.7%的老年人愿意选择居家养老,34.3%的受访者倾向于居家与社区养老,成都愿意选择社区养老的老年人更是占到41%,而且越是年轻的人群对社区养老模式的接受程度越高,受教育程度越高也越倾向于该模式。这充分显示了我省约92%的居民养老观念仍然以选择社区或居家养老为主,而且社区居家养老将是未来养老服务的发展趋势。

  但我省所提供的社区养老服务远远不能满足需求,74.9%的受访者表示所在社区未向老年人提供养老服务。通过走访,一些受访老人反映,养老机构不同程度地存在管理不规范、卫生环境差、服务不到位、服务态度不好、老年护理人员少、养老机构硬件设施差、老年人活动娱乐休闲地方少等问题。

  综上所述,目前我省已进入快速人口老龄化阶段,社区居家养老已是现在及未来我省养老模式的主流,而现阶段家庭、社区、养老机构等所提供的养老服务极为有限,且严重不能满足老年人的养老服务需求。因此,大力发展社区居家养老服务,积极探索有效的社区养老服务模式是我省应对人口老龄化问题的正确选择。

  (二)四川省社区居家养老服务运作模式评析

  1.主要模式

  第一,“三合一养老助老模式”,即“社区+专业服务机构+主管部门”相结合的模式。

  该模式的最大特点在于以政府为主导积极引入市场机制参与社区居家养老服务。如绵阳市游仙区开元中街社区在市委区委和社区的努力下,引入四川祥泰生老年看护服务有限公司承办社区居家养老服务,该公司通过整合社会现有各类资源,组建了一支专业化高素质的服务队伍,搭建起了一个无缝隙全方位服务养老平台。其服务项目主要有日常照料、生活咨询、文化教育、养老院协办、法律维权、保健养生、“晚霞连连看”“幸福终点站”等内容。社区居家养老服务阵地建设和社区文化活动宣传栏、日间照料室、老人锻炼器材设备、图书阅览室及治安保障体系、社区爱心超市等工作项目也发展得有声有色。

  第二,“互联网+社区居家养老模式”。以眉山青神县为例,该县开通免费公益性服务热线“12349”,组建了专业的服务队伍,全天候为老年人提供日常照料、家政服务、康复护理、精神慰藉、法律维权等信息咨询和电话转接等服务。在部分养老项目的建设和运营上,该县通过引入社会企业参与,整合青神移动公司、四川精索公司等社会企业资源,加大企业服务商的参与深度和广度。依托实体终端(手持终端)和平台(呼叫中心、信息管理系统),整合各类公共服务资源,为符合条件的老年人提供紧急救助、生活帮助、定位服务等多样化、多层次的居家养老信息化服务。该县还对提供的服务内容进行督办、回访和反馈,从而实现安全、快捷、方便、数字化的便民服务。

  由四川省民政厅批准成立的纯公益非营利性企业“健乐美”打造了一个智能居家免费养老系统,其包括家政服务公司、养老院、急救网络、老年大学、24小时实时身体健康监控以及科学康复训练。真正意义上实现了“没有围墙的养老院”。该系统以建立老年人信息数据库为基础,以提供紧急救援、生活照料、精神慰藉、法律服务、家政服务为基本服务内容,建立适合养老服务开展的老人信息档案。

  除此之外,成都市从2015年起积极探索并建立了以微型养老机构为核心、日间照料为依托、上门服务为纽带、老年助餐为补充的“四位一体”社区居家养老服务融合发展模式,并提供各种政策扶持来支持机构、企业、社会组织及志愿者队伍为居家老人提供便捷、多样的养老服务。

  2.模式评析

  通过比较发现,各地推行的社区居家养老模式各具特色,但在实际运行中有一些共同之处。

  首先,在服务项目内容上,主要包括生活料理、医疗康复、家政服务、聊天沟通、老年活动等,这些基本满足了老年人的物质需求和精神需求;其次,在运营模式上,政府积极整合社会资源,扶持各种社会力量参与养老产业;最后,在资金来源方面,主要通过财政补贴、福利彩票等筹集居家养老服务工作专项资金。

  就目前的情况而言,我省社区居家养老服务工作虽然取得了长足发展,但仍存在服务供求失衡、资源整合不足、社会化程度不够、服务能力缺乏等问题,还没有对老年人的养老需求进行细化,缺少评估反馈系统,专业服务队伍匮乏,激励机制不完善。制约社区居家养老进一步发展的困难和障碍,主要表现在以下几个方面:

  第一,政策法规不健全。从国家宏观调控的角度看,目前还没有统一的鼓励扶持居家养老大力发展的政策法规,管理监督也缺少国家标准和规范,使得这项工作还停留在各地零散、自发组织实施的层面。目前,我省多地对居家养老服务实施方案都缺乏明确的政策规定及中长期发展规划。现有的政策法规对社区居家养老的服务对象细化、具体补贴范围和标准、资金来源和结算办法以及养老服务需求、供给评估等方面缺少具体规定,另外对非营利组织及民办企业的激励措施、运作规范明显缺失。

  第二,财源不足。目前,我省社区居家养老服务的试点经费主要来源于财政部门,存在不确定性且经费有限。而养老服务具有刚性的特点并且随着人口老龄化的加剧,仅靠政府的投入将很难维系社区居家养老的服务提供、人员培训以及基础设施的建设。这必定会使居家养老服务难以进入良性循环轨道,制约居家养老的可持续发展。

  第三,资源缺少整合。社区居家养老服务工作缺乏医疗卫生、文化教育、体育健身、生活照料、家政服务等养老服务资源的有效配合。目前我国负责城市老人工作的有老龄委、老干部局、退管会及民政、街道、社区居委会等,虽然机构众多,但在居家养老服务推进方面,各涉老单位没有高效结合起来。

  第四,相关服务不健全,人力资源短缺。一是从数量上看,从事养老助老服务工作的人员有很大缺口,全省社区和养老机构仅有1262名养老服务人员取得初级及以上护理员职业资格证。二是接受过相关专业教育或有关老龄人口服务知识培训的专业人员很少。这不仅影响了养老助老服务的质量,也制约了养老事业的发展。

  (三)社区居家养老协同治理模式的构建

  如上所述,我省现在所践行的各种社区居家养老服务模式仍然处于起步与发展阶段,虽积累了许多先进的经验,但同时也存在诸多的问题及不足。下面我们将从协同学的视角运用系统论的观点结合我省养老需求状况来思考和分析,尝试构筑新型社区居家养老协同治理模式。

  社区居家养老是一个开放的系统,它与外界各个子系统之间有着充分的物质与能量交换,它们正经历着从无序到有序的发展过程。社区居家养老模式构建的关键控制点有三个:一是要明确参与社区居家养老服务的主体;二是要清晰界定各个参与主体的权责;三是构建社区居家养老模式。

  如前所述,社区居家养老协同治理的参与主体主要包括政府、非政府组织、企业、消费者(老年人)以及社会公众。各个主体明确自己的功能职责,各主体之间相互竞争、相互协同,在一定条件下,整个系统形成一个新的宏观有序的状态。政府在社区居家养老服务中起主导性作用,其职能是制定、执行公共政策,提供养老服务资金,搭建社区居家养老服务基础平台,对整体养老服务状态进行监督和把握;非政府组织是指独立于政府主体和私人主体之外的社会组织,因其具有独立性、公正性的特点,应该承担监督、评估等职能,并运用自身的资源提供一定的养老服务;消费者是指老年人,是养老服务的最直接的利益相关者,因为他们的需求很大程度决定着养老服务项目的提供,养老服务质量也直接关系着老年人的生活质量及健康状况,因此老年人在社区居家养老服务过程中应该真实反映自身的养老服务需求,并能够积极反馈信息,维护自己的切身利益;社会公众是指政府、非政府组织以及消费者之外的更广泛的参与者,老年人的家人、志愿者、普通民众等都属于广泛意义上的社会公众。社会公众在社区居家养老服务中的作用,一方面是对政府、非政府组织、企业行为的监督,另一方面是为消费者通报信息以及提供一些力所能及的养老服务;市场在这里主要指提供养老服务的生产者和经营者,即企业,其本身具有营利性的特征,但是在有效机制的作用下,企业的目标可以和社会的目标趋于一致,在养老服务中发挥积极作用。各主体在竞争与协同机制的作用下,为实现社区居家养老服务投入不同要素,并获得不同回报。多元主体的参与既减少了“政府失灵”问题,同时也解决了“市场失灵”问题,符合治理变革的基本逻辑。

  根据《2015年四川省养老服务现状及需求调查报告》显示,受访者选择养老机构的首要考虑因素中,选择“服务质量”的比例最高,为33.9%,“医疗条件”排第二,占15.9%。

  从具体养老服务项目来看,选择“医疗保健”的受访者比例最高,为51.2%,其次是“锻炼身体”,为41.3%,第三是“生活照料”,为34.1%。从以上的调查数据可以看出,目前我省养老服务项目需求最为强烈的是医疗保健,因此,“医养融合”一定要延伸到社区,建立并完善社区医疗服务系统。加紧研究社会保障系统中医疗保险、养老保险覆盖社区养老服务的政策,使老年人没有经济的后顾之忧,有效释放消费。不断完善养老服务监管评价系统,促使养老服务的专业化水平有所提升。

  “医养融合+区域统筹照护+养老服务监管”的新型社区居家养老服务模式有利于整合各类有效资源,高效提供养老服务,能够满足老年人的养老服务需求。

五、社区居家养老协同治理运作机制

  (一)动力机制

  从协同治理的演化逻辑过程看,协同治理的动力机制可理解为“理念—结构—制度”相互建构的过程。正如制度分析所展现的那样,“其目的之一在于提供制度选择,并且分析人们是如何在宪法和政治层次、个人和组织的日常层次和组织内部进行选择”。“理念—结构—制度”协同分析的目的在于探究不同行动者在社会治理体系中的位置以及角色如何影响了其行为选择及其对制度形式的选择,最终形成对行动者合作化行为的正向激励的过程。

  首先,社区居家养老的协同治理需要各个参与主体养成合作理念的意识。文化是日积月累形成和发展起来的,是人们长久以来的心理积淀,在一定程度上影响人们的行为,合作的协作的文化养成有利于促进社区居家养老协同治理。其次,社区居家养老的协同治理需要开放的权力系统和扁平化的组织设计。政府需改变传统的金字塔式的权力等级结构设置,缩短信息传递链条,减少利益流转环节,提高工作效率,以海纳百川的胸怀积极主动地吸收社会力量参与到社会公共事务的治理过程中,以平等的身份和地位相互沟通、协商,整合各类资源投入养老服务中来,充分发挥市场、社会的作用,弥补单一政府在社会治理中的“失灵”问题。最后,社区居家养老的协同治理需要公共政策集群设计。这一制度创新是转型期我国面临的最为重要也最为棘手的问题。公共政策的本质是利益的权威性分配,一项好的政策能够兼顾所涉及的利益主体的切身利益并能够最大限度地实现帕累托最优。而这一领域的制度创新目前还主要依赖于政府,因为“任何其他权力主体均不足以与政府相提并论,政府对人类实现善治仍然有着决定性作用,善政是通向善治的关键;欲达到善治(协同治理),首先必须实现善政”。

  目前关于社区居家养老的政策法规仍然不健全,各地政策比较零散没有发挥集群效应。一是社区居家养老属于新的养老模式,在理论和实践中都有不同的认识和模式设计,所以在宏观层面单一政策设计的完整性、合理性、科学性不足,甚至有政策的缺失。二是缺乏各类政策的有效衔接,比如养老、医疗、卫生、文体等政策与社区居家养老政策缺少有效整合,致使消费者(老年人)由于社会保障制度的不健全,没有足够的经济能力消费养老服务。三是由于养老产业在目前还是微利产业,而且政策的优惠不能满足其需求,致使企业不愿意参与养老服务。各类社会组织群体发育不成熟,自愿参与养老服务力量不足。政府部门只有将公共利益、部门利益和个体利益诉求进行有效的整合,才能在社区居家养老服务中推进公共利益的实现。

  综合来说,社区居家养老协同治理的动力有赖于协作文化的养成、开放的权力系统、扁平的组织结构设计、公共政策的有效设计等制度创新。

  (二)实现途径

  社区居家养老协同治理的运行不是靠外在政府自上而下的命令和组织,各参与主体不是自上而下的层级关系而是处于平等、能动的地位。社区居家养老协同治理的实现只能靠内在的沟通、协调、对话和利益诱导以及创新的制度激励及约束,而“互联网+社区居家养老”将成为社区居家养老协同治理实现的有力技术支撑。

  1.合理的利益分配

  马克思曾指出:“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关。”社区居家养老服务是由多元主体协同参与并相互竞争提供公共服务的过程。政府、企业、民众、非政府组织以及消费者之间存在错综复杂的利益关系。合理的利益分配是引导各利益主体积极参与社区居家养老的根本动力。

  合理的利益分配应从系统整体利益出发,综合考虑影响利益分配的因素,明晰各个参与主体的利益,根据各个主体的投入、贡献大小以及所承担的风险,基于平等、公平、风险和收益协同原则来进行利益分配,建立信任机制、信息沟通机制、利益协调机制。

  政府是政策及制度的提供者,在社区居家养老服务中起主导作用,承担主要的风险责任,其在养老服务供给的过程中始终以公共利益为宗旨,同时考虑经济效益和社会效益的平衡,比如,政府向企业购买专业的养老服务,需要达成互利共赢的协议。企业自身营利的性质决定了它提供养老服务主要是为了追求经济利益,同时兼顾社会效益, 在提供养老服务中主要承担经济亏损的风险。非政府组织中的公益性社会组织会集中更多的社会力量参与社区居家养老服务,主要出于自觉自愿参与养老服务,通过募捐、志愿者服务等方式提供养老服务。居家老年人是消费的终端,其主要考虑经济投入与养老服务质量是否成正比。

  总体来看,社区居家养老的协同治理过程中,重点应该关注企业及居家老人的利害得失,政府应积极主动制定有效的政策及制度激励企业投入养老服务,刺激养老服务消费需求。

  一是建立各参与主体之间的信任机制。信任机制是协同治理的基础,信任机制的建立可以降低协同合作的成本,提高协同的有效性。首先,要建立并弘扬信任的社会文化,信任文化的积淀将有利于人们诚信行为活动的产生;其次,提高欺骗成本,通过一定的约束机制,如提高退出壁垒和相互间不可撤回投资等实现“锁定”,一荣俱荣、一损俱损,有效抑制不信任行为的产生。而目前国内的信任环境比较差,多元主体尤其是企业间协同的数量少、程度浅,消耗了大量的资源,无法获取协同创新的丰厚回报。

  二是建立透明的信息沟通机制。建立信息沟通机制主要是为了清除在协同过程中的信息不对称障碍,创建平等协商和沟通的平台,使各个协同参与主体能够互相交流信息,协商达成合作协议,实现公平的利益分配,提高协作的效率。

  三是建立利益协调机制。利益冲突存在于协同治理过程中的各个环节,可以通过建立冲突协调机构,明文固化利益分配形式和规则,确保成员企业的收益与所承担的风险和付出的投资成本正相关。建立有效的奖惩制度,一方面可以有效地调动企业的积极性,另一方面也有利于严厉打击“搭便车”行为,加大企业不合作行为处罚力度。

  2.创新的制度保障

  正如前文所述,社区居家养老的协同治理需要一系列制度的集群设计,而制度创新正是转型期我国面临的最为重要也最为棘手的问题。目前,社区居家养老的支撑制度设计还很不完善,一是存在制度的空白,二是已有的制度零散、碎片化,制度间衔接不畅,三是制度内容设计缺少有效的资源整合。本文主要从完善社会保障制度以及建立健全养老服务监管评价制度两个方面尝试探索新的制度设计。

  (1)完善社会保障制度。

  随着我国社会保障制度的不断发展,养老与医疗保障也正向全民化迈进,保障的覆盖范围不断扩大,保障水平不断提高,医疗卫生和养老服务丰富化、多样化。目前,我国正致力于建设覆盖城乡居民的社会保障体系,这无疑为社区居家养老的持续发展提供了强有力的制度保证和物质支撑。但总体来看,我国的社会保障水平还很低,且制度间的衔接存在问题,因此绝大部分老人在养老服务消费过程中都会担心费用问题。即使制度安排中的养老服务内容相当完善,由于没有足够的收入保障支持,也会大大制约老年人消费的积极性。所以,政府应该做好收入保障与服务支持制度内部的有效衔接,适时探索建立新的护理保险制度,以共同配套支撑社区居家养老。首先,要进一步提高社会保障水平,积极推进商业保险中的医疗和养老服务项目与基本社会保障制度的有效整合。其次,积极鼓励保险企业探索“医养结合”模式,可以将老年护理保险纳入社会保险系统,一些基本的护理免费提供,额外的护理服务可以以收取少部分费用的形式来满足老年人的照护服务需求。再次,合理界定社区居家养老各参与主体的责任,养老保障责任在各主体间的合理分担是社区居家养老持续发展的前提和动力。最后,尽快建立全国统一的、较为完善的社会保障法。

  (2)建立健全养老服务监管评价制度。

  首先要建立对社区老年人服务需求的评估机制,我国可以借鉴香港的做法,推行“统一评估机制”,由认可的评估员(均为专业人士,如社会工作者、护士、职业治疗师和物理治疗师)组成评估委员会。采用一套国际认可的评估工具,就申请人的自我照顾能力、身体机能、记忆及沟通能力、行为情绪等方面的受损程度、健康状况、环境危机和应付日常生活的能力等方面做全面评估,从而识别申请人的长期护理需要,并编配合适的长期护理服务。统一评估机制的推行极大地增加了安老服务编配的合理性,有利于真正需要服务的长者能得到适宜的服务。其次,建立社区养老服务质量的监督机制。香港为提高老年福利服务效率与服务水平,建立了“服务表现监察系统”。该系统以津贴及服务协议为基础,共有19条服务质量标准,包括运作及活动记录、职务及责任、人力资源、财务管理、法律责任等方面,用以对接受整笔拨款和其他福利自主的养老服务机构的表现进行评估。此外ISO09001的认证系统也被广泛应用于养老服务的监管。通过这些评估与监管机制,较好地保证了养老服务资源配置效率以及服务提供质量。最后,政府还应建立评估监管和投诉补偿机制,确保城镇社区居家养老的评估和监督有章可循、有法可依,保障老年人的合法权益。

  除此以外,互联网是社区居家养老协同治理模式实现的重要工具。设置互联网平台有利于对养老服务资源进行链接与整合,有利于信息的透明化及快捷传递,便于各参与主体间的沟通和交流,提高了服务的效率,是扁平化社会组织结构建设的重要技术支撑。

六、结论与展望

  在前人研究的基础上,本文主要对四川省城市社区居家养老的模式构建及运行机制进行了论证,以期有所突破和发现,其主要结论如下:

  第一,目前我省已进入人口快速老龄化阶段,社区居家养老已是现在及未来我省养老模式的主流,大力发展社区居家养老服务,积极探索有效的社区养老服务模式是我省应对人口老龄化问题的正确选择。

  第二,目前我省已有的社区居家养老模式在运行过程中存在政策法规不健全、财源不足、资源缺少整合、相关服务不健全、人力资源短缺等问题。

  第三,多元主体参与的社区居家养老协同治理模式能有效减少“政府失灵”问题,同时也解决了“市场失灵”问题,符合治理变革的基本逻辑。

  第四,社区居家养老协同治理模式的实现需要协作文化的养成、扁平化组织结构的建立以及公共政策集群设计的动力机制。

  第五,建立协作主体间的信任机制、信息沟通机制、利益协调机制,完善社会保障制度,建立健全养老服务监管评价制度是社区居家养老协同治理模式的实现途径。

标 签:
  • 社会治理,新型城镇化,居家养老
( 网站编辑:田雨晴 )
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