提高反腐倡廉建设的科学化水平

2012.03.29 10:33
来源: 《中国党政干部论坛》2012年2期     作者: 许云昭
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  在庆祝中国共产党成立90周年大会上,胡锦涛总书记强调,要以改革创新精神研究和解决党的建设面临的重大理论和实际问题,不断提高党的建设科学化水平。当前,反腐倡廉仍然处于“三个并存、两个依然”的严峻局面,迫切要求我们以实事求是的科学精神总结和完善反腐败的战略策略,以创新的理念和思路打破当前反腐败工作的困局和僵局。

  一、进一步提高反腐倡廉工作的预见性。腐败有着发生演进的基本规律和特定轨迹。

  我们虽然无法预知哪些人会腐败,但对特定经济社会环境和背景下哪些领域、哪些岗位、哪些权力具有腐败的高风险,腐败可能会易发高发,是可以作出预判的。比如,很多国家的情况都说明,腐败在两个特殊的历史阶段和一种体制中相对高发。两个特殊历史阶段,一是由计划经济向市场经济过渡的过程中。这一过程中的腐败主要受到制度漏洞增多的影响,集中于一些实行双轨制的领域,或是正在发生体制转型的部位,表现出较强的动态性,即腐败热点部位随着改革热点的转移而转移和切换。俄罗斯和中国在这方面都很典型。我国的腐败就是由改革开放初期倒买倒卖批文、中期的国有企业改制转移发展到现在的工程建设、房地产开发、公共投入等领域的,其中一些涉及重大公私利益转换的改革,一些既有市场职能又有行政职能、实行双轨运作的部门,腐败表现得尤为突出。二是急剧的现代化建设过程中。这一过程中的腐败主要是由于利益诱惑增多、利益冲突加剧所致,突出集中于一些急剧发展的部位、一些新兴的领域。特别是随着工业化、城镇化快速推进,大量工程上马,大量资金流转,工程建设、房地产开发、矿产资源开发等生产要素供应领域在急剧发展的同时,迅速成为腐败热点部位。发达国家大多经历了这个过程,现在一些正在快速现代化的发展中国家也表现出这方面的特征。一种体制,就是政府强干预型的市场经济体制。政府强干预,意味着政府掌握大量资源,进行大量的行政审批和资金分配,通过补贴等倾斜政策对企业和公民实行差别待遇成为常态,这必然引发寻租和腐败高风险。过去亚洲“四小龙”属于这个体制,都曾出现过腐败高发。我国现阶段同时兼具上述三大特征,并互相叠加糅合在一起。有些政策比另一些政策更难于实施,有些公共事项比另一些公共事项更难于治理,因而更容易滋生腐败。这也是可以事先加以研判的。比如,公共工程、政府采购之所以古今中外都是大规模腐败的温床,是由这些事项固有的特点决定的。很多国家对特定对象进行补贴的政策项目之所以最终会失败,也是由这些政策项目在设计上的固有缺陷决定的。因此,现阶段我国反腐败的战略策略,必须牢牢扎根于对上述三大特征发展趋势的把握研判上,必须牢牢扎根于对各种政策和公共项目腐败风险的预研预判上,由盲目的被动的反腐败转向有预见的主动的反腐败,由事后查处这种补救式的反腐败转向事前的预防和控制。否则,腐败只会越查越多,越查越大。这就要求我们始终把反腐倡廉工作放在经济社会全局中去把握,放在党和国家大的政策背景中去认识,加强对重要改革动向、重大政策调整和经济社会发展重要趋势的跟踪研究,并结合形势和任务的变化对党员干部用权履职带来的影响,加强对党风廉政建设中相关问题的预研预判,及时预见和发现各种腐败新苗头、新动向,未雨绸缪形成防控性方案,努力将各种问题解决在萌芽状态,坚决防止腐败的爆发性滋生和深度蔓延。

  二、进一步提高反腐倡廉工作的针对性。不同领域、不同部门产生腐败的权力不同,腐败易发高发的岗位不同,腐败的表现形式和手段也有区别。

  如组织部门的腐败主要集中于选人用人上,发改委的腐败主要集中在项目分配中,水利、交通、建设等部门的腐败主要集中发生于项目建设过程中。即使是同一类型的腐败,在不同领域和岗位,形成机制、表现形式等也不完全一样。这就决定了反腐败除一般性的措施外,需要针对不同部门、不同领域腐败的特点采取最有效、最可行、最必要的措施和办法,真正将工作由泛泛地反腐败转到“定点爆破”、“精确打击”的轨道上来。应该说,经过这些年的努力,纪检监察系统的组织和制度体系已经有了很大完善,监督触角延伸到了权力运行的每一个角落,几乎看不到明显的盲点。现在的问题是,反腐败的要求、思路和措施很少表现出应有的独特性。任何一个腐败问题,在具有腐败的共同特点的同时,也必然会有一些个性化特点。这些个性化特点是其区别于其他事物并赖以存在的根据。我们要善于发现和抓住这些特点,采取针对性措施。比如,权力结构固化是导致集体腐败的重要原因,回避和交流手段对于治理集体腐败效果较好,但这些手段用于治理个体腐败,效果则没有那么明显。再如,实践证明,对国家各种补贴、扶持、扶助类资金落实情况开展监督检查,一个行之有效的办法是建立公开公示机制、群众和社会监督机制,因为这些资金落实链条长、分布分散,完全依靠专门机构核查相对困难。但对工程项目实施监督,这类监督办法就没有多大作用了。因为工程里面很多东西不容易看到,也不容易弄明白。即使对同一问题,时间不同、环境不同,我们解决问题的手段和措施也应根据事物的变化与时俱进,作出必要调整。

  三、进一步提高反腐倡廉工作的系统性。

  近年来,我们工作中很多的问题解决得不好、不彻底,原因固然是多方面的,但其中重要的一条是标本兼治、综合治理方针贯彻得还不够。可以说,对于任何一个腐败高发的领域,如果没有一个系统的解决方案,零打碎敲,是解决不了问题的。通过长期摸索,我们党已经初步掌握了新形势下反腐倡廉工作的特点和规律,形成了反腐倡廉基本理念、基本经验、基本原则、战略方针、工作格局、领导体制和工作机制以及基本的法规制度体系,可以说,在战略层面上提高反腐倡廉工作的系统性问题已经得到了较好的解决,但在战术层面上如何提高具体工作的系统性,还需要进一步探索。这就要求我们切实提高战略谋划和系统设计能力。具体来说,一是工作任务的提出要经过系统研究。随着反腐倡廉建设领域的扩大,近年来我们的工作范围越来越宽、工作任务越来越多。一些任务在提出时比较仓促,无论是思想准备、理论准备还是力量准备等都存在明显不足。比如,这些年我们开展了多项专项治理,但对于各项专项治理的性质和特点很少有系统的研究;对于怎样解决问题、应该达到什么样的目标,也很难说出具体的答案;实际工作中,各个专项治理的工作步骤、手段措施等大致相同,效果比较有限。在基层一些地方,由于工作力量不足,许多工作甚至只有一两个人填填表、报报数。在目前纪检监察机关工作职能十分宽泛的情况下,提出一项任务很容易,但要抓落实、抓到位则很难。在确定工作任务时,不是越多越好,要经过系统研究,既研究任务,又研究完成任务的手段和办法,决不能大而化之,简单地将安排任务等同于落实任务。二要对可能导致腐败的各个环节、各方面因素进行全过程控制。很多情况下,不同环节之间的腐败是相互依存的。凡是系统性的腐败问题基本上都有一个完整的利益链条或腐败链条,孤立地抓某个方面或环节,不解决整体问题,都不会有太大的效果。三要多措并举推进反腐倡廉工作。一种腐败现象出现,原因并不是单一的,往往都是各种因素综合作用的结果。而且,腐败现象同时还具有多变性,其表现形式、高发部位等会随着外部环境的变化而变化。比如,禁止红包礼金的问题,随着反腐败工作力度的加大,已经经历了由送现金到送购物卡的转变,现在又出现了送消费券等新的形式;禁止公款吃喝也有类似的教训。这就决定我们治理腐败要强化系统思维、多维思维,配合使用多个手段,综合采取治理措施,做到既抓明显问题的治理,更抓源头防控;既注意解决主要矛盾,又要防范次要矛盾;既注重解决当前的问题,又要防止“问题之后问题”的发生。否则,工作就可能被动,解决了老问题,又产生了新问题,甚至陷入反腐败力度加大、腐败手段翻新,反腐败的力度越大、腐败手段翻新的速度越快的尴尬局面。

  四、进一步提高反腐倡廉工作的实效性。

  反腐倡廉建设是一项长期任务,是着眼于经济社会的发展进程对反腐倡廉建设形势的总体判断,因为在诱发腐败的因素没有完全消除的情况下,旧的腐败消失,新的腐败会不断出现。因此,把反腐倡廉建设作为一项长期任务来部署,并不能成为我们无所作为、推卸工作责任的借口。相反,我们要有强烈的忧患意识、责任意识,始终致力于提高工作效率和实际成效,致力于不断解决突出的腐败问题,真正将工作转到求真务实、积小胜为大胜的正确轨道上来。首先,要解决好如何看待工作实效的问题。看工作成效,不能光看干了多少事、办了多少案、处理了多少人,还要与社会的评价、老百姓的感受联系起来,将社会认可和群众满意作为衡量工作成效最根本、最重要的标准,主要看腐败问题有没有得到有效遏制和缓解,看社会对腐败问题的实际感受有没有明显改变。其次,对工作的评价要更多地由内部转为外部。过去,我们评价工作成效,更多的是一种系统内部的、自上而下的评价。这种评价掺杂了很多形式上的东西,比如开了多少会、发了多少文、办了几个班,等等,评价结果在很多时候与社会感受出现了反差。党员干部生活在群众之中,他们清廉与否,人民群众最有发言权。将对工作的评价更多地由内部转为外部,更多地问廉于民,实现廉政评价的社会化,将工作与社会评价有效契合,法纪效果与政治效果、社会效果才能真正统一。第三,坚持一抓到底的工作方法。看准了的事,就要扭住不放,持续推进、不断深入,确保年年有进展、年年有成效,抓一件,成一件。不能什么问题都抓,哪个问题都抓得不到位、不彻底。如果能集中精力每年解决一至几个问题,几年就能解决大问题。

  五、进一步提高反腐倡廉工作的社会性。

  反腐败既是我们党一种自我净化的自觉行动,也是社会进步和公平正义的一种内在要求。当前,群众已不仅满足于发展经济改善生活,开始更加注重社会公平正义和权利保障,对以腐败为代表的种种社会不公平现象更加敏感,通过各种渠道揭露腐败问题越来越普遍和频繁;而且,群众在对腐败问题关注度不断提高的同时,对反腐败工作本身的批评监督和揭露也在不断强化,查处不及时、处理不到位,都会招致广泛的批评。可以说,反腐败已经不仅仅是党的建设问题,而且已经成为一个十分重要的社会问题。推进反腐倡廉建设,要主动顺应和引领这种变化,进一步提高工作的社会性,切实将工作由封闭保守转到开放包容的轨道上来。之所以提出这个观点,首先是因为腐败是社会的产物,一些党员干部的腐败并不是孤立的,很多都有着企业、社会成员个体等社会主体的参与甚至推动。其次,我们党虽然有能力解决自身存在的问题,但完全依靠自身力量去解决问题难度很大,腐败问题的社会性决定了反腐败离不开社会的参与和群众的支持。再次,从反腐败的实践看,很多国家和国际组织都将腐败定义为利用代理权谋取私利的行为,而不仅仅是利用公权力谋取私利,从而将社会主体包括了进来。过去我们也有一些从社会层面思考反腐败工作的成功实践,比如将行贿入罪,等等。由于法律制度的不健全,现在中介机构成为“腐败掮客”的苗头已经比较明显;随着经济的发展,可以预见,将来某些领域的社会主体参与腐败的可能性将会越来越大。坚持从社会层面思考反腐倡廉工作,提高理念思维的开放度,不仅十分必要,而且非常紧迫。在反腐倡廉工作中,我们已经建立了一些群众和社会参与机制,比如信访举报制度、特约监督员制度等。对这些制度,要在继续坚持的同时进一步完善。比如,现有的信访制度更多的是一种事后监督,互动性不强,应更多地开辟能够让群众实时参与监督的渠道。再比如,通常来说,特约监督员虽然能发挥一些作用,但由于其监督对象过于宽泛,了解和掌握的信息不是很多,特别是作为利益无关者,他们往往缺乏排除困难开展监督的积极性,少数监督员已经成了报喜不报忧的“花瓶”。聘请特约监督员,可以考虑改变现在固定的、一年一聘的模式,实行一事一聘;而且,要更多地从利益相关者中聘请监督员。同时,要广泛开辟各种让群众参与反腐倡廉的渠道,比如加大政务公开的力度、深化述廉评议、更多地发挥新闻媒体和网络的作用,等等。一些牵涉关联面广、对象主体多的工作,如纠风、中央政策贯彻落实情况的监督检查等,尤其要探索让群众广泛充分参与的渠道和办法。要坚持主动回应社会关切。不但要高度重视群众的呼声和要求,对群众意见和建议及时作出回应和答复,更重要的是要使我们的工作契合反腐倡廉工作实际、契合社会呼声和群众期望,防止工作与民意脱节,产生过大的裂缝。比如,在反腐倡廉工作重点的选择上,要参考舆论的意见,尊重群众的选择,坚持从群众最关切的地方做起,从群众意见最多的地方改起。再如,对问题的处理,特别是在一些事关群众生命财产安全的事件中,对相关责任人的处理一定要充分考虑群众情绪和社会反映,实现政治效果、社会效果和法纪效果的统一。

  (作者:中共湖南省委原常委、原省纪委书记)

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