社会分裂与制度困境:陷阱中发展的拉丁美洲

     拉丁美洲的众多国家通常被当成跌入“中等收入陷阱”的典型反面例子。 早在上个世纪60年代末与70年代初,多个拉美国家年人均GDP已超过1000美元,进入中等收入国家。

    但是,40-50年过去之后,这些国家(包括阿根廷、乌拉圭、墨西哥、巴西等)依然处于中等收入国家的行列。以阿根廷为例,1962年人均GDP达到了1145美元,远高于西班牙(519美元)、意大利(990美元);但到了2009年,阿根廷的年人均GDP仅增长到7666美元。而西班牙与意大利分别于1978与1975年进入了高收入国家,2009年人均GDP达到了331774美元和35084美元。

    可以说,过去半个世纪以来的拉丁美洲,基本处于“陷阱中增长”的阶段。探寻拉美国家发展停滞的原因,可以看出这样一个脉络:社会结构的断裂导致了制度环境的困境,最终使得经济增长停滞;长期的停滞,又进一步堆积了社会政治问题,恶化了经济增长的制度环境,导致难以自拔的“陷阱中缓慢增长”的怪圈。

    一、社会结构的断裂

    拉美的殖民历史,塑造了拉美国家特殊的社会结构特征,其基本特征表现为上层权贵集团与底层民众人群巨大的两极分化,中间阶层人数较少且实力羸弱。这样的社会结构,是在殖民时期形成,即使在这些拉美国家独立以后的社会历史发展过程中,也没有得到根本的改变,一直成为它们发展的桎梏。

    1、殖民时期的拉丁美洲社会结构

    西班牙与葡萄牙在拉丁美洲殖民的过程充满了暴力与血腥。在其建立殖民地,掠夺资源与财富的过程中,殖民者对拉丁美洲的印第安人进行了残酷的征服、驱赶甚至屠杀。除此之外,葡萄牙人还从非洲输入黑奴以补充劳动力的不足。这种殖民者与被殖民者的社会结构一直作为历史遗产,成为拉丁美洲发展过程中难以消除的梦魇。

    拉丁美洲的人口主要由殖民地统治者(来自宗主国的白人,又称“半岛人”)、土生土长的白人(又称“克里奥人”)、混血人种、印第安人与黑人奴隶构成。“半岛人”代理宗主国行使权力,占据主要资源;“克里奥人”可以拥有土地等财产,但在政治上权力弱小;混血人种虽说身份自由,但不能担任公职,也不能拥有土地;而印第安人与黑人奴隶则是被奴役的劳动力。不论是被征服的印第安人,被贩卖的非洲黑奴,还是身无分文移民南美的欧洲贫民,他们在拉丁美洲的殖民社会结构中处于社会的底层,没有政治与经济资源。需要特别指出的是,这种社会结构上的撕裂有着种族与肤色的界限。这一生理特征明显的界限,渗透到政治、经济、文化等各个领域之中,相互强化,变成经久持续、难以打破的社会结构。

    2、拉丁美洲独立后的社会结构

    从19世纪初期开始,拉丁美洲各个国家开始了它们的民族独立运动。独立国家的建立是拉丁美洲的重大历史变迁,但并没有从根本上改变独立之前的社会结构状况。独立解放的结果是“克里奥人”取代“半岛人”成为了新的统治阶层;而更为广大的印第安人、黑人奴隶、甚至是混血人种都没有在社会地位和经济资源上获得实质性提高。

    独立之后的拉美国家,在经济上致力于现代化,追赶西方发达国家,先后经历了出口导向、进口替代以及后来的自由市场经济发展模式。从19世纪20年代独立之后直到20世纪20年代末世界经济危机之前,出口导向的经济模式使得向国外出口农产品、原料与矿产品的白人庄园主与矿主获利颇丰,底层民众的收入没有得到真正的提升。20世纪30年代以后的进口替代与自由经济模式,带来了成功,但终究因为出现各种内困外患,导致了经济发展“钟摆”似的大起大落(例如80年代的债务危机等)。每一次经济发展周期性的大起大落,通常伴随着恶性通货膨胀、大规模的失业以及国民财富的巨额流失。这样的周期在社会结构上体现为,贫困人口增多,贫富差距扩大,社会矛盾激化。

    3、拉丁美洲社会结构现状

    在20世纪末的10年中,上等阶层的从业人口比例基本保持不变,中等阶层的比例略有下降,而下等阶层的比例略有上升。尽管下等阶层从业人员的教育水平有了大幅度提升,但上等与中等阶层的受教育水平依然远远高于下等阶层。从相对收入上讲,中上等与中等阶层的25%的从业人员得到了提升,而低端的75%下等阶层的从业人员反而下降了。许多产业都形成了规模化的非正规地下经济,其从业人员往往在更差的工作环境中从事更为繁重的劳动,得到更为菲薄的劳动报酬。

    从200多年前拉丁美洲摆脱欧洲白人殖民统治、获得民族独立自治到今天,拉美各个国家的社会结构依然呈现出两极分化的“金字塔”特征。社会形成了相互断裂的两个阶层:高高在上的权贵集团和为生活奔忙的社会底层。这种结构之下的社会不平等表现在经济、政治、文化、社会的各个方面,又与社会发展的政策战略纠缠在一起,形成了拉美国家独特的发展路径。从结果上看,拉美国家断裂的社会结构给经济发展的制度环境以及国家的治理能力带来了难以挣脱的负面影响。整个社会也显示出政局动荡、政策经常改弦易张、经济增长大起大落、发展停滞不前。

    二、制度环境的困境

    社会结构上的断裂导致了政治经济发展上的制度环境困境,使得拉丁美洲国家难以选择恰当的发展战略。

    1、高度两极分化的社会结构产生制度惰性

    拉丁美洲国家独立以来的三种经济发展模式都使得精英集团攫取了更多的财富。在早期的初级产品出口导向的发展阶段,真正受益的是庄园主与矿主;在进口替代的工业化阶段,获益最大的是扩大规模的资本家、从农业生产转向工业生产的农场主以及进口产品的代理人;在自由化发展阶段,则是跨国公司与大资本家从市场化与私有化的进程中获利最丰。

    毋庸讳言,底层民众虽然也从经济发展中获得了好处,但其收入和福利提升的速度显然远远低于经济发展的速度,更低于权贵集团积攒财富的速度。这必然导致社会结构的进一步两极分化。

    有研究显示,进一步的发展需要吸收新技术并致力于知识密集型产业发展的模式。这一发展模式的转变,将带来社会的平等化。相反地,高度两极分化的社会结构会产生制度惰性,并进一步抑制社会结构的变革。从2000年拉丁美洲与东亚日本、韩国的比较可以深刻地揭示这一点。拉美国家国民收入高度集中在精英阶层手中:最富有的10%人口占总收入的百分比,拉美国家中较低的玻利维亚接近1/3,较高的智利接近1/2。同一指标在东亚成功转型的日本与韩国则仅为1/5。与此同时,在这些拉美国家中,有相当比例的从业人员被迫置身于缺乏劳动保护与社会保障、工资低下且没有发展空间的非正规部门:这一比例从智利的1/5到玻利维亚的2/3。日本在非正规部门的从业人员仅占1/9,韩国也达到了1/4。差异更为显著的是,拉美国家对可能促进结构性变迁的创新与教育的投入,远远低于东亚国家。在拉美国家中,研发投入力度较大的巴西也达不到GDP的1%,而秘鲁则只有0.1%,远远低于发达国家平均2%的水平,更是低于转型成功的东亚国家。与此一致的是,拉美国家在教育上的投入也远远不够。教育水平较高的智利也仅有超过1/3的成年人口(25岁以上)完成了中学教育,而日本与韩国的成年人口中差不多有一半完成了中学教育。

    2、高额的“社会福利”支出

    在拉美国家的发展战略选择过程中,高额的“公共福利”支出通常被指为导致制度环境困境的重要羁绊。由严重的社会不平等所导致的巨大社会压力,使得政府在二次分配中走向“民粹主义”,将大部分公共支出用于消费性的社会福利,公共基础设施投入严重不足,使得投资环境难以改善。这样的“福利赶超”成为了经济发展的障碍。不少拉美国家都经历了典型的“民粹主义”政府,有些“民粹主义”政策一直持续到现在。

    在1980年代,拉美国家在社会支出上处于相对较低的水平。但到了1980年代后期,拉美国家开始反思社会政策,认识到以往的工资补贴仅仅使得城市中产阶级受益。由此,拉美国家通过“民粹主义”的政策进行调整,加大在教育、健康等方面的投入,将大量贫穷人口纳入社会福利支持当中。

    从1990年代开始,拉美国家的社会支出有了巨大的飞跃,从1980年代平均5%左右,提升到1990年代超过10%,直到2001年的13.8%。这些社会福利支出挤占了拉美国家的整个公共支出。在1990年代初,拉丁美洲各国平均的社会支出占到公共支出的41.8%,这一比例在1990年代末上升到了47.8%。而其中的一些国家(比如阿根廷、巴西、智利等)在1990年代末,这一比例甚至达到了60%以上。但是,“民粹主义”政策的效果一直不显著,根本没有达到最初提高工人工资与提升民众社会福利的目标。在实施了数十年旨在缩小收入差距的政策之后,这些国家的收入不平等状况依然是世界上最为严重的。

    “民粹主义”政策指引下的超额“社会支出”不仅没有带来收入差距的缩小,反而引发了巨大的发展陷阱:既增加了财政负担,也限制了增长的动力。在这种政策下,宏观经济发展的周期通常可以分成以下四个阶段。

    第一阶段:政策初见成效,产出、实际工资与就业保持高水平,没有出现严重的通货膨胀与商品短缺问题。

    第二阶段:增长遇到瓶颈,国内需求的扩张与外汇储备的不足导致了商品储存严重不足,通货膨胀抬头,工资大幅提升,财政赤字恶化。

    第三阶段:全面短缺,通货膨胀高企,资本外流,货币匮乏,实际工资大幅下降,财政难以为继,政府处于破产边缘。

    第四阶段:新政府上台,实施正统的稳定政策。实际工资下降到“民粹主义”政策实施之前的低水平,并将保持相当长一段时间。

    “民粹主义”政策在其末期通常会导致经济混乱、社会骚乱,甚至政治上的剧烈动荡。1970年代秘鲁的阿兰德政府就是在政变中下台的。由两极分化的社会结构导致的“民粹主义”政策注定不可持续,终将失败。但是,这种社会结构的沉重压力使得新上台的政府又不得不做出同样的承诺,实施同样的“民粹主义”政策。在这样“钟摆”似的一个个周期中,拉美国家陷入了“发展陷阱”当中,难以挣脱。

    3、无序城市化、非正规部门与扭曲的效率机制

    在整个20世纪,拉丁美洲经历了人口的快速增长。二战之后,其人口增长的速度进一步提高,年均人口增长率由1.9%提升到2.9%。这一人口增长过程伴随着更为快速的城市化进程。在1930年代开始的进口替代工业化发展策略之后,拉丁美洲农村开始出现大量的剩余劳动力,这些农村人口只能转移到城市中去。这必然带来拉丁美洲的快速城市化。二战以后,拉丁美洲的城市人口迅速增长,城市人口比例在1950年超过40%,1975年超过60%,2000年超过75%,成为超过欧洲而仅次于北美洲的第二大城市化地区。

    需要特别指出的是,拉丁美洲的高速城市化是在其工业化并不彻底、经济发展并不成功的背景下发生的,拉美各国的工业化水平仅仅在30%左右。这样的经济发展水平无法支撑起如此高的城市化水平。

    因此,大量涌入城市的农民无法找到体面的工作,他们或者失业,或者进入非正规部门就业。这些新移民在城市里形成了庞大的城市底层群体,既导致了城市贫困问题,也带来了大量与城市贫民窟相联的社会问题。同时,城市贫民进一步加剧了社会上的贫富差距,也带来了政治动荡的隐患。

    在社会不平等加剧与“福利赶超”的背景下,拉美国家制度改革的壁垒越来越高,要素市场的效率机制被扭曲,生产效率难以提高,发展陷入困境。

    三、国家治理能力上的薄弱

    正是由于拉美国家两极分化的社会结构,让政府在国家治理上面临两难的境地,在发展与公平之间无法平衡,使得政府的政策选择处于“钟摆”似的周期性变动之中,最终导致政府的频繁更替与政局的动荡。这显示了拉美政府在特定的社会结构中薄弱的治理能力:既无法完全倒向权贵集团成为寡头政府,也无法完全成为一个可持续的“民粹主义”政府。

    无论是在初级产品出口导向发展时期、进口替代工业化发展时期,还是在1980年代开始的新自由主义发展时期,拉美各国政府都需要依靠精英集团推动发展,从而政策制定的偏好在一定程度上为这一集团所控制。相应地,经济发展的大部分收益为这些精英所获得。这也是为什么在过去100多年的发展过程中,拉美各国的社会不平等程度会一再加深,并成为全球最不平等的地区之一。

    广大底层民众也从经济发展中受益,但是,一旦经济停滞(如1930与1980年代的世界危机),其代价通常由他们来承担。这也是为什么每一次经济模式失败之后,在下一个经济发展模式实施之前,拉美各国总是要经历剧烈的社会冲突、政局动荡,甚至是深刻的社会革命。

    前述的超额“社会支出”及其后果也是拉美各国政府治理能力薄弱的表现。为了避免激烈的社会冲突,安抚底层民众,拉美各国政府通常会加大公共支出中社会福利支出的份额。这些计划作为政治上的权宜之计,往往不顾财政能力,支出往往大于政府收入。

    当然,这样的“民粹主义”政策难以长期支撑。最终,超额社会支出政策失败的时候,政府既要承担对于底层民众的信用破产,又要面对滥用资源限制发展的指责,只好黯然下台。由于底层民众庞大这一社会结构没有改变,新上台的政府首要的任务,又成了安抚民众,因为经济波动受到伤害的是底层民众。拉美各国的国家治理能力就在这种特定环境中被绑架,根本无法施展。

    20世纪30年代,在初级产品出口导向的发展模式失败以后,一些主要的拉美国家(如阿根廷、巴西、墨西哥等)基本都经历了剧烈的社会革命、甚至是军人干政,最后才逐渐平稳下来。20世纪90年代以后,绝大多数拉美国家的民主体制得到了进一步巩固,但是底层民众的政治诉求在经济领域与社会领域的争夺是不可避免的。

    总之,拉美的困境在很大程度上是独立之后的社会结构没有一个成功的转型,延续并放大了殖民时期社会结构的断裂。而这一特定的历史遗产与发展轨迹,带来了拉美国家在制定发展战略的过程中面临两难境地:选择了特定的有利于发展的战略,将进一步拉大社会不平等,任何的经济停滞都将带来更为猛烈的底层民众的反抗;选择了特定的社会福利政策,又超出了财政支撑能力,难以为继,最终也将失败。这一两极分化的社会结构,也导致了拉美国家在国家治理能力上的严重不足。与此相应的是,拉美国家在应对城市化进程时,无力把控局面,引导农民循序进城,使得城市化在短期完成,社会阶层的高度不平等与阶层间的对抗在城市中直接体现出来,导致了社会压力的加大与社会冲突的加剧,直接扼杀了制度变革的潜在可能。

    (作者:国家开发银行金融研究发展中心主任)

    责任编辑:吴 强

    

 
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