只有坚持反腐倡廉,国有企业才能做大做强做优

    2015年7月,习近平总书记在吉林调研时对国企的贡献给予高度肯定,强调国有企业是推进现代化、保障人民共同利益的重要力量,要坚持国有企业在国家发展中的重要地位不动摇,坚持把国有企业搞好、把国有企业做大做强做优不动摇。

    国有企业是坚持社会主义基本经济制度的重要基础。改革开放三十多年来,国有企业为国家经济腾飞和国有资本的保值增值做出了巨大贡献。据财政部统计,2014年全年累计,全国国有企业营业总收入480636.4亿元,资产总额达到1021187.8亿元,利润总额24765.4亿元,应交税金37860.8亿元,占全国财政收入的27%。2014年,我国入选世界500强的94家内地企业中有83家为国有及国有控股企业;2014年度国家科技奖励中,中央企业获得96项,占总数的35.3%。国有企业也是维护社会稳定的坚强力量。截至2013年底,全国国有企业(不含金融类)划归社保基金国有股权2301亿元,占全部社保基金财政性收入的近40%;国有企业还承担了大量的企业办社会职能,包括医疗、教育、市政、消防、社区等,每年为此支出上千亿元。

    但在改革发展过程中,一些国有企业也逐渐暴露出管理不规范、内部人控制严重、企业领导人员权力缺乏制约、腐败案件多发、企业国有资产监督不到位等问题。大力推进国企反腐倡廉建设已经成为扫清企业经营障碍、增强企业核心竞争力、实现国有企业可持续发展的重中之重。

    当前国企反腐倡廉建设存在的突出问题

    1.违纪违法问题存在一定普遍性。截至2015年底,中央巡视组完成对55家国有重点骨干企业的巡视,国资委也将陆续完成对50余家中央一级国有企业的巡视。这些企业资源资金密集,体量庞大,涉及石油、煤炭、电力、航空等经济命脉产业与基础设施领域,但却由于党的领导弱化、组织涣散,其中一些企业暴露出来的问题相当严重。

    一是生产经营中的关键环节和重点领域极易发生寻租行为、利益输送、权钱交易、关联交易、贪腐等问题。这些问题频发的风险点包括工程建设、投资融资、经营管理、产品销售、物资采购、招标投标、劳务外包、资产收购、改制重组、企业并购等。

    二是党风廉政建设主体责任制落实不力。有些国企“两个责任”缺位,党组对纪检监察部门查案不够重视、责任不落实,部分纪检监察部门监督责任严重缺失,对企业典型违纪违法案件没有及时进行通报和警示教育,处罚偏轻且追究不力,用党政纪处分替代刑事处罚等。党的十八大以来,国企“四风”问题得到了有效遏制,但仍存在屡禁不止、顶风违纪等问题。

    三是“三重一大”制度执行乏力,集体决策管控存在不足。“三重一大”(即重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用)制度是对企业人、权、钱、物、事实行有效管控的民主决策机制。然而部分国企的执行并不理想,存在企业决策制度严重滞后,决策主体、决策分工、决策事项范围明晰度低,实施办法操作性不强,未建立跟踪机制和事后评价机制,决策过程中有章不循,决策程序不规范,决策记录不完整,应上会而未上会等问题。

    四是国企对选人用人制度执行不严。表现为沟通酝酿不充分、民主推荐比例不高,干部任免透明度低,某些领导违反干部选用回避制度,违规越级提拔亲属,未经考察、临时动议提拔,离任前突击提拔,“带病提拔”,“带病上岗”,部分到龄领导延时退休,干部交流轮岗力度欠缺,领导监督失之于宽、失之于软等。

    2.腐败窝案、串案较多。国企腐败案件往往存在着纵向上的关联性与横向上的广泛性特征,系统内部从上至下的多位高层、中层领导到基层骨干,各个平行部门、不同工种的分管领导均有牵涉。

    涉案金额少则几百万多则上亿元,巨大的经济利益是诱惑“原罪”的动力源泉。国企高管腐败的负面示范是诱发其他领导、员工腐败的重要原因,而一些“一把手”还充当众多下属的“保护伞”,其部分同僚、下属或自愿或被迫地参与到“腐败大计”,成为腐败“朋友圈”的一员,实施具体犯罪行为,结成利益同盟。

    资产管理制度的不健全也为贪腐人员利用制度漏洞提供了可乘之机。比如,少数国企对国有资产(包括经营性资产和非经营性资产)登记造册中存在着少登记、不登记的现象,以致未能全面掌握国企资产整体状况;缺乏对资产购入、使用、报废等环节的动态监管;缺乏对无形资产的有效核算制度;在招投标过程中没有按规定进行公开招投标而实施暗箱操作等。少数腐败人员极力拉拢财务人员从旁协助,并许诺重利诱其成为从犯,利用这些财务管理漏洞损公肥私,搅乱账目,掩盖罪证。

    3.官商勾结,商商(国企、民企)串通的态势呈现。不少国企高管因手握“金权”,甚至担任起了某些政府官员的“金主”、“地下组织部长”和“卖官掮客”。于是,国企高管一旦落马,通常会牵扯出幕后的“执牛耳者”,而政府官员被查,与其牵连的国企高管也纷纷落网。此外,以具有涉黑性质的四川汉龙集团刘汉案为典型的商商串通案件,则揭示出另一条利益输送渠道,即国企与某些特殊民企之间存在千丝万缕的关系,在失控的权力周围构成了越结越密的关系网,共同腐蚀着公共资源,造成国有资产严重流失。

    4.国企纪检监察部门没有得到足够的重视,监督机制缺位。当前国企反腐倡廉建设存在的突出问题就是内部监控机制与外部监控机制的双重弱化。

    纪检监察部门领导体制的设置存在权能倒置的结构性困境。各级党委往往只强调对同级纪委的领导,缺乏接受同级纪委监督的意识。纪委在协调落实党风廉政建设任务时,难以对同级党委实施有效的监督,这是反腐的一个制度困境。特别是在国企,高管往往身兼数职,纪委面临着权能不对等的结构性困境,很难超脱地履行监督责任。党章和其他党内法规虽然赋予了纪检监察部门较多职能,如内部调查权、处理权等,但也难以形成有效的监督制约力量。

    企业的自然属性成为制约纪检监察部门职能发挥的外部障碍。国企是一个以实现国有资产保值增值为首要任务的经济型组织。纪检监察部门不是能够创造利润的主要职能部门,但却对核心决策权拥有监督制衡职能,对决策权、执行权行使广泛的监督权。这种天然的对抗张力从某种程度上突显了纪检监察部门在国企中的“尴尬”地位。

    纪检监察部门职能与精力的分散化影响本职发挥,降低了监管效力。除了承担法定职能外,纪检监察部门经常还要参与各种临时性任务,充任各类议事协调机构的成员单位。过多临时任务挤占常规工作,议事协调小组充当日常沟通机制等一系列矛盾,均使得纪检监察部门产生了职能严重泛化的问题。而且,纪检监察全面铺开、多面出击,使得其精力分散化,削弱了监管实效,降低了监督力度。

    加强国企反腐倡廉建设的对策

    以习近平同志为总书记的党中央高度重视国有企业的反腐倡廉建设。在2015年初党的第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议上,习近平总书记明确要求着力完善国有企业监管制度,加强党对国有企业的领导,加强对国企领导班子的监督,搞好对国企的巡视,加大审计监督力度,强化对权力集中、资金密集、资源富集的部门和岗位的监管。按照这一要求,提升国企反腐倡廉建设成效,就必须健全内外双重监控机制。

    1.明确纪检监察部门职能定位。纵观当今世界,凡是运行较为成功的廉政组织的主要职能均为打击腐败,同时具有客观中立的组织地位,不介入、不干涉监督对象的主业,不存在职责冲突的矛盾。应按照“转职能、转方式、转作风”要求,以专职化取向重新定位国企纪检监察部门职能,制定“职责清单”,规定国企纪检监察干部不能分散精力,避免开展那些带有应急性、运动化、碎片性特征的无关工作,集中所有纪检监察资源以参与监督企业重大决策的整个流程,让“监督、执纪、问责”三项主业强劲而持续。

    2.提升纪检监察部门的相对独立性。巩固改革成果,理顺领导体制,形成监督合力。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化,强化上级纪委对下级纪委的领导。查办腐败案件以上级纪委领导为主,线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。”这表明,中央开始从传统的双重领导改变到更加侧重于上级纪委领导,即半垂直管理,这有助于增强国企纪检监察部门办案的公正性与权威性,降低纪检监察队伍被腐化的可能性,并减少地方保护主义对违纪违法行为的掩护。因此,当前应该巩固中央对纪检监察系统的改革成果,坚持半垂直领导体制,整合各方资源形成监督合力。在时机成熟的条件下,可以根据国企的行业和系统特点,设立大行业和大系统纪检组,由同一个纪检监察组织对不同国企实行统一监督和管理,避免当前国企内部纪检监察组织受制于国企利益和领导意志的现象。

    由国资管理部门纪检监察部门对国企纪检监察干部实行统一管理、统一考核和统一薪酬安排。过去国企纪检监察干部的考核评价与薪酬高低均由企业自行决定,导致纪检监察干部缺乏调查独立性和工作积极性。因此,应由国资管理部门纪委拟定严格标准和实施制度,统一组织对国企纪检监察干部的绩效考评,依据考评结果对薪资等级、先进评定和职位升降提出意见和执行建议,在国资管理部门党委审议通过后,下达企业执行,并做好落实检查工作。此外,业务积极、表现突出的国企纪检监察干部还应该凭借出色业绩而享受办案补贴与成果奖励。

    国企纪检监察干部的提名权、考察权和任命权,分别由上级纪检监察部门、国资管理部门党委和纪委协同管理。针对以往国企纪检组长、副组长均由企业党委或国资委提名产生,背景和来源多元化,人员水平良莠不齐、推诿职责等问题,今后应由国资管理部门纪委提出人选,上级纪检组织对候选人的政治素养、业务能力、品性阅历等严格把控,会同组织部门和国资部门的多方审查,最终由国资部门党委行使任免权。国企纪检监察干部从提名、考察到任命历经多个上级部门的层层把关与多重考验,从而形成一股从上级“空降”国企的制衡力量。

    3.强化执纪问责力度。主体责任的落实关键在于对“一岗双责”的追究。应制定将“两个责任”纳入企业职工业绩考核的管理办法,把落实“两个责任”情况与团队和领导干部个人的KPI(关键绩效指标)挂钩,实行“一票否决”、刚性兑现,责成责任主体签署责任书,对落实“两个责任”不力的部门进行问责与惩处。与此同时,实行“一案双查”,对不敢抓、不敢管、监督责任缺失的纪检监察干部同样予以严格问责。实施领导干部个人有关事项报告制度与开展专项清理整治工作,出台规定禁止国有企业与其领导人有特殊关联的企业进行业务往来。

    4.建立监督信息共享联动机制。针对当下不同监督主体互不联通的监管信息“碎片化”问题,国务院办公厅印发了《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》(国办发〔2015〕79号),提出要筑牢“四道防线”,即强化企业内部监督、出资人监督、专项监督和社会监督,并建立监督工作会商机制,整合出资人监管、外派监事会监督和审计、纪检监察、巡视等监督力量。

    据此,一方面,应整合监督资源,形成监管合力。确立由国资监管机构、国企监事会、国企纪检监察部门、上级纪检监察部门、审计机关等多家单位共同参与的联席会议制度,实行经济运行监督、监事会监督、纪检监察监督联动,使内外监督部门互享监管信息,搭建信息共享平台,形成内外监督机制。另一方面,还要完善违法问题移送制度。对于国企纪检监察组织、审计部门在监督中发现的涉嫌职务犯罪的行为,应当及时建立与公安机关、检察机关的案件移交制度,同时健全监督主体依法提请有关机关配合调查案件的制度措施。

    (作者单位:北京大学政府管理学院)

    责任编辑:李艳玲 高天鼎

 
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