从大法官去世看美国司法政治

    年初,美国联邦最高法院大法官安东宁·斯卡利亚(Antonin Scalia)意外去世。世人尚在唏嘘,围绕大法官身后安排的政治斗争就迅速席卷了美国政坛。总统与国会之间发生了激烈对峙,甚至波及民主与共和两党刚刚打响的选战。这深刻反映了美国司法与政治的密切联系,是其司法政治的真实写照。

    一

    一种观点认为,大法官之死虽然算个政治事件,但是远不足以引发如此剧烈的、全局性的政治震荡。美国是个三权分立的国家,总统独揽行政大权,又是三军总司令,执掌“刀剑”;国会两院则手握立法大权,还决定政府预算,把持“钱袋”;而最高法院虽然拥有司法权,却委实不能和总统及国会相匹敌。毕竟,法律要靠国会制定,经费要靠国会拨付,判决要靠行政部门去执行,最高法院的九位大法官可谓处处仰人鼻息,想在政治舞台上当个配角都难,折腾不出大动静来。为了大法官的身后事,总统、国会、两党竟然闹得如此不可开交,政客们到底图什么呢?

    他们看重的是最高法院的一项大权——违宪审查权。美国拥有全世界最早的成文宪法,《美利坚合众国宪法》于1789年生效。美国又是个移民国家,各个族群之间缺少共同历史文化纽带。于是人们把宪法当成其立国之本,甚至将宪法奉上神坛,当成《圣经》膜拜。有人评论说:宪法就是美国的“公民宗教”,这是一种非常独特的文化现象。而最高法院的大法官们充当了神坛上的祭司。他们负责解释宪法含义,并有权力宣告一切违背宪法的国会立法、行政命令都无效。总统和国会虽然大权在握,但是迫于全民信仰“宪法教”的形势,也不得不拜倒在祭司脚下,接受违宪审查并执行判决。

    违宪审查大权在握,看似孱弱的最高法院就能够发挥巨大政治能量。在极特殊的情形下,它甚至可以决定总统人选。2000年大选时,共和党候选人小布什与民主党候选人戈尔杀得难解难分,各自拿下许多州的支持,而佛罗里达州的选举结果将最终决定胜负。事也凑巧,两人在佛州的得票数极其接近,小布什只领先几百票,而遭到漏记、错记的选票却可能多达几万张。戈尔一方坚决要求重新计票;小布什一方则强烈反对,干脆一纸诉状告到了联邦最高法院,指责重新计票的决定违反宪法。

    这给最高法院出了个大难题。宪法是两百多年前写成的,当年何曾想到会有这种巧事发生,又怎么可能预先安排?既然宪法规则不明确,就全靠大法官们解释了。总统让谁当,案子说了算;案子怎么判,宪法说了算;而宪法是什么,大法官说了算。总统大位的归属全系于大法官们一念之间,他们手中的权柄有千钧之重。最终,最高法院判决佛州停止重新计票,断了戈尔一方的生路,让小布什当上了总统。除了法院意见以外,大法官们还提出了一份附议、四份异议。斯卡利亚大法官就是附议人之一。总共多达六份意见,翻译成中文之后,竟然编成了厚厚一本书,不仅普通人看不懂,连法律工作者都直挠头。这样一座复杂的法律迷宫,简直要把美国民众绕晕,它可能获得接受吗?

    几乎所有人都接受了。民意调查显示,绝大多数美国人认为最高法院适合裁决这起纠纷;判决出台后,绝大多数人也愿意接受小布什当选总统的现实。戈尔则表示:虽然我不赞成最高法院的判决,但是我接受它,并祝贺小布什胜选。经此一事,最高法院的违宪审查权扩张到了让人瞠目结舌的程度。如今大法官去世,让各股政治力量获得了介入最高法院人事的机会。为了间接地影响违宪审查权的行使,总统、国会、两党拼尽全力,打成一团。

    二

    有人会问:美国是法治国家,法官只服从法律,怎么会受到政治影响呢?其实,法官要依法判案不假,但是最高法院所依照的“法”太特殊。宪法的内容太抽象,措辞的歧义太多,又滞后于时代发展,只有凭借最高法院的解释才能确定含义。在解释宪法的时候,最高法院并不是独立的,更不是中立的,而是深受政治的影响。斯卡利亚大法官的经历就将这种司法政治演绎得淋漓尽致。

    斯卡利亚钟爱打猎,最后在农场狩猎途中去世。打猎离不开枪支,斯卡利亚的一生都和枪支控制问题纠缠在一起。美国是个枪文化高度发达的国家,公民持枪十分普遍,带枪上街、上学、上班都不算稀奇的事。当然,由于滥用枪支而引发的惨案也数不胜数,触目惊心,仅总统就有四位殒命于刺客的子弹。很多人认为,枪支的取得过分容易是导致枪案高发的原因,为了减少犯罪,必须严格控枪。1960年代,这种观点占了上风,许多州出台了控枪立法。

    可是,政府虽然严格控枪,效果却并不理想,犯罪分子总有办法搞到枪支。于是有人认为,既然政府靠不住,那就得靠自己。面对犯罪,手中有枪,心中不慌,“以暴制暴”总比赤手空拳面对枪口要安全。只有承认公民的持枪权,才能收到震慑和抵御犯罪的功效。1970年代,这种观点的支持者越来越多,催生了持枪权运动。

    和支持禁枪的力量相比,持枪权运动明显居于下风。为了扭转局面,运动的领导人决定借助政党力量。当时,共和党倾向保守,主张小政府,减少政府干预,扩大公民自由;而民主党则常常被称为“自由派”,他们的主张和保守派相反,希望扩大政府干预。这一格局延续至今。持枪权运动的观点与共和党一拍即合。于是,共和党将持枪自由纳入核心政治纲领。他们希望最高法院能够动用违宪审查权,肯定公民的持枪自由,否定禁枪立法。正是为了这个目的,斯卡利亚进入了共和党的视野。

    斯卡利亚对枪支的嗜好至少可以追溯到学生时代。在他就读的高中,所有学生都必须参加青少年预备役军官训练营,这在美国很少见。军训让斯卡利亚爱上了枪支,他甚至曾经随身携带卡宾枪乘坐地铁,并且把打猎的兴趣保持了一生。1970年代,斯卡利亚任教于顶尖法学院,以反对政府干预而闻名。这样一位既爱枪支又爱自由的法学家,实在是推动持枪自由的不二人选。看准了人选之后,共和党先是让斯卡利亚到司法部历练,又任命他担任巡回法院法官。到斯卡利亚50岁时,共和党的里根总统将他送进了最高法院,静待时机。

    一等就是20多年。到了2008年,机会终于来了。有人起诉哥伦比亚特区的禁枪令违反宪法,斯卡利亚负责撰写最高法院的判决书。等到判决书出台,人们大吃一惊:这哪里是在解释宪法,根本就是按照自己的心意修改宪法!斯卡利亚说,持枪权是宪法第二修正案所赋予的。诚然,第二修正案确实规定“人民保存和持有枪支的权利不可侵犯”,可是这前面明明还有半句话:“整训良好之民兵队伍乃维护自由州安全之必需”。换言之,持枪权仅限于武装民兵所需,普通百姓带枪根本就不该受宪法保护。斯卡利亚却说,前半句话没有实际意义,不用管它。两片嘴唇一碰,就把宪法修正案的半句话给删掉了,这哪里还是法官,分明是口含天宪的通天教主!

    然而,这样一份名为释宪、实为修宪的判决书,却获得了五位大法官的支持,成为了法院意见。意味深长的是,这五位大法官全部都是由共和党总统任命的。斯卡利亚拒不承认判决受到了政治影响。他百般辩解,把美国制宪前后数十年间的著述、报刊乃至词典都搜罗出来,甚至上溯到英国的光荣革命,力图证明宪法在制定时的意思和他说的一样。但是,斯卡利亚一手缔造的宪法史奇观,已然有力地证明:最高法院的司法活动绝非与政治无涉,而是美国公民政治、政党政治和国家政治复杂作用下的产物。所谓法官不受政治影响一说,并不符合事实。

    三

    大法官既有能力影响政治,又受到政治的深刻影响。他们站在政治与司法的交叉点上,是美国政治游戏的核心玩家之一。不仅如此,他们还不像民选官员那样受到任期限制,只要本人愿意,就可以一直玩下去。这样一来,大法官的政治影响甚至比总统都要大得多。那么,斯卡利亚的去世,对美国政治会产生什么影响呢?

    斯卡利亚生前是最高法院内保守派大法官的领袖,还是院内力量平衡的维护者。包括他在内,九位大法官中有四位保守派,和四位自由派势均力敌,另有一位大法官左右摇摆。斯卡利亚一死,保守派顿时陷入群龙无首的状况,力量的天平向自由派大幅倾斜。通过主导大案判决,自由派不但可以贯彻自己的理念,而且可以巩固奥巴马总统的政治遗产,还获得了影响总统大选的力量。

    首先,自由派获得了决定大案走向的机会。在几乎全部重大政策问题上,自由派都与保守派有严重分歧。比如,自由派主张,政府应当维护劳动者结成工会的权利,促进集体谈判;而保守派则对工会很不感冒。为了补偿国家对黑人的历史欠账,自由派支持在教育、就业等方面优待黑人;而保守派则认为,优待黑人就像优待白人一样不合理……这些分歧今年都将通过诉讼摆到最高法院面前,让自由派有机会在判决中伸张自己的观点。

    其次,自由派获得了捍卫奥巴马政治遗产的机会。奥巴马的任期还剩下不到一年,他最担心的事情,大概就是政治遗产被后继者推翻。比如,他推动立法,强制全民购买健康保险;他还绕开国会,发布总统令,准许数百万非法移民在美国继续居留。这两大遗产饱受争议,今年都将在最高法院经受考验。奥巴马在任内已经成功提名了两位自由派大法官,如今保守派又失大将,他可暂时高枕无忧。

    再次,自由派还获得了影响总统大选的机遇。大选将于今年年底举行,而选前的判决关系到两党支持者的切身利益。工会是民主党的传统票仓,黑人支持民主党的比例也远高于共和党;如果自由派充分利用在最高法院的人数优势,做出对工会和黑人有利的判决,就将有力地巩固民主党的基本盘,为连续第三个民主党总统任期创造条件。这是民主党的美梦,却不啻是共和党的噩梦。

    为了让美梦成真,民主党迅速行动起来。按照宪法,大法官要由总统提名,并获得参议院通过。斯卡利亚去世次日,奥巴马就表示将提名继任者。而控制参议院的共和党则生怕噩梦成真。他们寄望于共和党人当选下届总统,提名保守派的大法官,所以祭出了拖字诀:无论奥巴马如何积极,都拒不合作。

    有趣的是,府院之争明明是政治分歧,双方却都拿宪法说事儿。正在竞争民主党提名的希拉里·克林顿就说,参议院有责任通过大法官提名,共和党的行径是对宪法不尊重。而共和党参选人特德·克鲁兹则打定主意,要利用参议院宪法职权来抵制奥巴马的提名。其实,无论怎样宣称自己在“讲法律(宪法)”,法官任命中“讲政治”的本质都无可掩盖。

    不过,总统大选在即,共和党如果一味拖延新大法官产生,会给选民留下为了党派利益不惜瘫痪司法的坏印象,这对选情十分不利。更重要的是,如拖到新总统上任再启动程序,最高法院将有近一年半的时间处于实际缺编状态。由于党争,最高法院竟然沦落到连大法官都凑不齐的地步,这无疑将沉重打击美国分权制衡的政治体制。恶例一开,两党当事者都将成为历史罪人,这是双方都无法承受的。

    所以,无论两党在大法官提名问题上如何剑拔弩张,妥协的空间都始终存在。为了争取共和党的合作,奥巴马可能采取两个策略:一是提名自由派色彩较淡的候选人。之前提名的大法官就有“表面自由派、内里中间派”的名声,也顺利获得了参议院的通过。二是提名有利于增强最高法院族裔多样性的候选人。比如,黑人的提名就相对容易获得通过,因为反对者很担心沾上种族歧视的坏名声。

    两个策略并用,就产生了最可能获得提名的人选——斯里·斯里尼瓦桑。此人生于印度,如果共和党拒不合作,就要背负阻挠第一位亚裔大法官的历史责任。而从履历来看,斯里尼瓦桑在奥巴马当局的司法部担任要职,还是总统本人任命的巡回法院法官,足可以让民主党放心;他又曾在小布什当政时出任公职,是共和党熟悉且能接受的人物;最后,他还担任过著名“骑墙派”大法官桑德拉·奥康纳的助理,深谙政治平衡之道。显然,斯里尼瓦桑如果获任,首先还是因为他最擅长在最高法院“讲政治”,而不是他的法律造诣高人一筹。

    总之,大法官身居美国政治的要津,他们不仅裁决法律之争,更裁决以法律形式表现出来的国是之争;他们不仅充当传统意义上的“判官”,更兼具法律工作者和政治活动家的双重身份,理应被称为“司法政治家”。正是因为这些,斯卡利亚大法官的离世,才激起了巨大的政治波澜。

    明乎此,我们就可以打破所谓司法与政治相互隔绝的迷思,理解法治与政治你中有我、我中有你的复杂关系。法律工作者要讲政治,政治工作者要讲法律——这是我们研究美国司法政治得出的基本结论。

    (作者:北京大学法学院博士后)

    责任编辑:尹霞 马建辉

    

 
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