党的十八大以来，随着世情、国情、党情的深刻变化，党面临的“四大考验”“四大危险”前所未有，这为我们党在新的历史条件下加强党风廉政建设提出了更高的要求、更重的任务、更严的标准。党风廉政建设责任制，是落实全面从严治党的“牛鼻子”工程。本文从问题与对策两个方面，对党政机关如何构建党风廉政建设党委主体责任和纪委监督责任的协同推进机制作一初步探索。
一、落实“两个责任”协同推进需要解决的问题
当前，各级党政机关党员干部，对于落实好党风廉政建设“两个责任”的认识不断提高，实际举措也不断向严紧硬的向度发展。但有一些单位或部门，对于怎样将落实“两个责任”进行无缝对接，怎样取得协同推进的最佳成效等等，仍与中央和省委的要求有一定差距。
1.解决好责任主体认识上出现的“冷热不均”问题。从上下隶属关系的纵向协同推进来看，一些单位、部门在落实上还是存在重形式轻落实、重安排轻检查以及被动应付等问题。有些人没有搞清楚或不愿意搞清楚对党风廉政建设责任制该负什么责，怎样承担责任，对上级机关的工作意图理解不够、精神实质领会不透，在工作中上存在责任落实层层递减、思维固化、方式不多、责任追究乏力等一些不容忽视的问题，影响了落实“两个责任”协同推进。
从横向协同推进来看，单位各部门与纪检部门的责任主体对落实工作的重视程度不同，产生了工作中的不平衡、不协调现象。有的单位领导对什么是落实“两个责任”协同推进存在片面性的认识，对落实“两个责任”的理解仅仅停留在“知道”的层面上，没有全面把握责任内容，对于抓什么、怎么抓，心中无数；对怎样去协同推进思考不多、方式不新、消极被动等，还有些人认为只要抓好自己范围内的落实就行了；有些部门协同作战意识不够，将协同推进的“经”念歪而形成“党委挂帅、纪委出征”的状态，使“两个责任”的协调落实脱离、脱钩、脱靶。可以说，落实“两个责任”协同推进工作只要某一个环节出现了认识不到位的情况，整个纵向或横向关系中就会导致“卡、慢、堵”，出现越位、缺位、错位的局面。
2.解决好制度设计安排上有空档、工作体制不顺畅的问题。影响落实“两个责任”协同推进的因素体现在制度上，就是没有从顶层设计上形成制度安排与操作落实的无缝对接。我省出台的“两个责任”实施意见及责任追究办法，是全省党员干部落实“两个责任”协同推进的实践指南。尽管制度条例很清楚，内容很详实，但要形成健全的制度和顺畅的工作体制，还有很多工作要做。当前，一些单位并没有制定相应的实施细则，即使有细则也是条款较粗，对每个责任主体的责任清单不明晰，责任内容细化不够到位，责任追究规定不够具体。一些基层纪检机构的人员编制、经费等在一定程度上受制于同级党委，监督的权威性和独立性不够。总的来说，在顶层设计上诸如构建落实责任报告制度、述责述廉制度、督促检查制度、考核评价制度等协调配套的工作制度方面还有空档，操作层面还不完全是无缝对接。
从全省党政机关的面上来看，落实“两个责任”协同推进的一级抓一级的领导和工作机制还不完善，存在上边紧，下边松，压力传导层层递减的问题，尚未形成有效的制度执行的链条。从省直单位的情况来看，少数单位的切入点和着力点还把握不准，不同程度存在系统谋划不够，重点突出不够，责任交叉不清晰，没有建立常态长效机制等。一些单位没有坚持突出主体责任的重点，一些部门没有把聚焦中心任务和转职能、转方式、转作风作为落实监督责任的重点，一些领导干部没有把实行“签字背书”的责任报告制度以及检查考核、责任追究等作为推进“两个责任”落实的重要保障措施。有的单位对党风廉政建设工作只是务虚功，签几份责任书，相应的配套制度不健全。特别是一些实行垂直管理单位，管理权和用人权往往在上级部门，而主体责任则在地方，因而在落实“两个责任”时难以达到协同推进的最佳效果。
3.解决好各部门工作侧重点不同、执行标准与力度不同而形成的“木桶短板”问题。协同推进必须要在落实中同频共振，应该是一套标准、一种执行力度。调查得知，由于各部门工作职能不同，工作的侧重点不一样，在实际操作中把握不准，而导致落实“两个责任”时出现了时间上有空白、程序上有缺失、过程中有失重的现象。
一方面，标准不一致或者不是一把标尺量到底，产生了不同的工作成效。党委（党组）、机关党委、党支部（党总支），或者同一个单位的不同党支部（党总支），要求的标准不同，不平衡不协调的情况就比较明显。有些地方对各级党组织责任强调比较多，对党委职能部门责任强调得少；对“一把手”责任强调得多，对班子其他成员责任强调比较少；对一些部门关注得多，而对另一些部门关注得少。有的即使是同一部门，也有对主体责任落实得好而对监督责任落实得不太好，或者出现相反的情况。有一些领导干部没有按照“一岗双责”要求履行责任，也出现落实工作不协调的现象。
另一方面，一些单位的责任主体对协调落实的执行力度，不是一个力度抓到底，而是时大时小、时紧时松。有的人对党风廉政建设“讲起来重要，抓起来次要，忙起来不要”，在年初轰轰烈烈签订“责任状”，平时工作则很少过问。总之，因职能工作侧重点不同而形成的“木桶短板”的问题，是我们落实“两个责任”协同推进中通过主观努力而可以避免的问题。
4.解决好各方面信息沟通不及时、信息共享不对等而产生的“分区作战”的问题。调查得知，各责任主体落实“两个责任”协同推进中还没有完全重视信息科技的运用，没有充分发挥信息交流的优势，在三个方面存在进一步加强信息互动的空间。一是全局或整体性上存在着信息沟通欠及时、共享不对等的情况。当前一些单位或部门中的党委（党组）与纪检部门在落实“两个责任”时存在“各自为战”“分区作战”等情况，两个部门更多地强调各自的计划和程序，“各吹各的号、各唱各的调”，没有充分的交流沟通、协同配合。二是落实办法上还没有形成信息的沟通与共享。一些单位关起门来制定落实“两个责任”的措施与方法,以业务不同于其他部门为借口，既不愿意参考别的单位与部门的经验做法，也不将自己的做法提供出去分享。三是在检查考核上没有做到信息的沟通与共享。不少单位的责任制体系中，大多聚焦自己部门标准的考核，没有形成全局性的一张网、一盘棋的考核标准，对责任履行、督查、评价、追究等环节比较笼统甚至缺失，存在着流于形式和过于简单现象。一些单位在落实“两个责任”的考核时不太深入，面上不广、点上不深，群众参与途径不够宽，考核结果运用也不足，存在着因信息不全面而责任追究不严格，问责机制不完善等问题。
二、党政机关“两个责任”协同推进的机制构想
科学有效的“两个责任”协同推进机制，必须厘清责任关系，构建协调机制、严格问责追责，切实推动党风廉政建设“两个责任”良性互动、协同推进、落到实处。
1.构建落实“两个责任”的分解体系，着重解决“责任如何区分”的问题。负主体责任的主体包括党委（党组）和机关基层党组织两个层级。其中，党委（党组）包括党委（党组）班子、党委（党组）书记、党委（党组）班子其他成员三个责任主体；机关基层党组织包括机关党委（机关党总支）、机关党委（机关党总支）书记、党支部、党支部书记四个责任主体。负监督责任的主体包括派驻纪检组和机关纪委两个层级。其中，派驻纪检组包括纪检组组织和纪检组组长两个责任主体，机关纪委包括机关纪委组织和机关纪委书记两个责任主体。从横向上看，党委（党组）与派驻纪检组属于被监督与监督关系，机关党委与机关纪委属于被监督与监督关系。从纵向上看，对于主体责任主体：上级机关工委与机关党委属于领导与被领导关系，单位党委（党组）与机关党委属于指导与被指导关系。对于监督责任主体：省直纪工委与机关纪委属于领导与被领导关系，派驻纪检组与机关纪委属于指导与被指导关系，派驻纪检组与省直纪工委属于协调关系。
2.构建落实“两个责任”的推进机制，着重解决“责任如何协调”的问题。一是“签字背书”机制。各级党组织和纪委（纪检机构）要对其承担的党风廉政建设责任进行签字背书。派驻纪检组对党委（党组）党风廉政建设“签字背书”事项进行监督、检查，以及问责或提出问责建议。机关纪委对机关基层党组织党风廉政建设“签字背书”事项进行监督、检查，以及问责或提出问责建议。
二是工作报告机制。主体责任实行双报告制度，党委（党组）和机关基层党组织分别向上一级党组织和纪委书面报告履行党风廉政主体责任的情况。下级纪委（纪检机构）至少每半年向派出机关或上级纪委报告1次工作，每年向派出机关或上级纪委进行述职。
三是情况通报机制。党委（党组）应及时向纪检组通报上级有关重要部署，通报本单位重要会议、活动等工作安排等。派驻纪检组应及时向驻在部门传达上级纪委有关部署要求，通报党风廉政建设和反腐败工作开展情况，通报涉及驻在部门的违规违纪行为和典型问题。
四是会商协作机制。建立党委（党组）书记与派驻纪检组组长定期就党风廉政建设工作沟通会商机制。派驻纪检组与被监督单位机关党委、机关纪委、干部人事、财务等内设机构应加强沟通协调，建立统一协调、衔接顺畅、主动配合的监督工作机制。建立健全监督执纪协作机制，定期召开纪检工作例会，组织综合监督单位联合开展监督检查、跨部门交叉办案或联合办案，加强与纪工委的交流协作。
五是监督推动机制。以规范权力运行、管控廉政风险为重点，抓住关键权力运行、干部选用、作风建设等环节，构建全程监督、痕迹管控、纪实管理的权力运行体系，形成科学有效的权力制约和协调机制。
六是线索处置机制。派驻纪检组发现或收到反映被监督部门领导班子的问题线索，及时向派出机关和被监督单位党组织报告。被监督部门发现或收到反映处级及以上干部的问题线索，及时向纪检组报告。机关纪委负责本单位科级及以下干部问题线索的处置，发现权限范围外的干部问题线索应及时向纪检组和纪工委报告。
3.构建落实“两个责任”的追究链条，着重解决“责任如何追究”的问题。一是问责方式区分。对党委（党组）和机关基层党组织的问责方式包括：检查、通报、改组。对党的领导干部和党组织负责人的问责方式包括：通报、诫勉、组织调整或者组织处理、纪律处分。
二是问责权限区分。问责决定应当由有管理权限的党组织集体作出。给予责令作出书面检查的，由纪委（纪检组）负责实施。纪委（纪检组）、党的工作部门采取通报、诫勉等问责方式的，应由其领导班子集体研究决定。提出组织调整或者组织处理建议的，应由其领导班子集体研究后，报请同级党委研究决定。采取纪律处分方式问责的，由纪委（纪检组）和组织人事部门按照相关规定办理。
三是问责程序区分。问责决定作出后，按下列程序执行：问责决定书送达被问责党组织或者党的领导干部本人及其所在党组织，并向被问责党组织或者党的领导干部本人所在党内最高职务的党组织宣布，由问责决定机关督查执行。问责情况应当在问责决定执行后一个月内向干部人事部门通报，干部人事部门应当将有关问责材料归入领导干部档案，并报上一级组织部门备案。受到问责的党的领导干部应当向问责决定机关写出书面检讨，并在党的会议上作出深刻检查。受到组织调整或者组织处理、纪律处分方式问责的，一般应当向社会公开问责情况。
（本文为2016年湖南省社科基金重大委托项目“党政机关党风廉政建设党委主体责任和纪委监督责任协同推进机制研究”[项目编号：2016WTA02]的阶段性成果）
（课题组组长：李发美；课题组成员：肖玲玲、肖君华、柳行、潘小刚、雷炘、刘子敏、刘晓川）
责任编辑：尹 霞
