习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上强调指出，要推动全面从严治党向基层延伸。基层是党的执政之基、力量之源。只有基层党组织坚强有力，党员发挥应有作用，党的根基才能牢固，党才能有战斗力。当前，严肃党内政治生活，就要以改革创新精神补齐制度短板，真正使党的基层组织生活、党员教育管理严起来、实起来。
一、 基层组织在全面从严治党实践中面临的新问题
1.常态化趋向缺乏“功能性”自觉。首先，政治生活的“功能化”还需要加强。党的十八大以来，通过党的群众路线教育实践活动、三严三实专题教育、“两学一做”学习教育，党内政治生活逐步规范，但一些地方和部门的党内政治生活还存在一些问题。一是组织生活不正常不严肃，应付了事；二是批评与自我批评时缺乏原则性战斗性；三是“三会一课”等制度的作用发挥不够；四是一些领导等级观念强、标杆意识弱，影响了自身以普通党员身份参加基层组织活动的实际效果。
其次，增强党性学习的主动性不够。根据近期在几个区县的抽样调查显示，有些党员自主学习时间普遍不多，其党性修养的知识结构广度和深度明显不足；有些党员干部不学马列经典著作，稍微系统研读过马列原著的仅占调查总数的1.5%；还有些同志对“两学一做”中的“学”理解不够深入，不能主动琢磨重点内容的来源、内涵和作用。
再次，一些党员对党内监督存在“狭窄化”认知。目前反腐败的压倒性态势已经形成，但基层体系的自觉性尚未完全发挥，容易在实践中将党内监督窄化为经济反腐。监督路径主要依赖纪检系统，组织系统对增强党性修养的党内监督的特殊作用激发还有待加强。问题的发现与惩治往往依靠上级组织的力量推动，党纪政纪处分界限在实际中比较模糊，对潜在的违纪违规现象缺乏预警，监督易窄化为事后追究而非日常程序。
2.制度建设并非“系统自为”。首先，干部队伍建设中的“观光电梯”效应亟待破解。以调查中的某县为例，2011年前后通过公推公选、换届调结构集中提拔了一批年轻干部。党的十八大后，由于清理超编超职数及培养干部“蹲苗”的影响，用人开始趋向保守。待到新一轮选人用人高峰期，继续晋升的候选基本盘已经形成，当初错失机会的干部在资历、职务等各方面都无法与之前得益者竞争，如同坐观光电梯，关门前一步赶不上就步步跟不上。
其次，党员结构“控制”和“优化”平衡不够。一些党组织缺乏科学规划，出现集中发展、突击发展的现象，使得培养工作的连续性差，培养质量不高。
再次，党组织书记履职存在两种类型的缺位。一些党组织“一把手”的地位掩盖了其党建“第一责任人”的身份，有总揽全局权力的基层一把手，往往以事务性权威取代党建责任；另一些无实权的组织书记缺乏抓手，习惯了自我边缘化，难以将党组织凝聚团队增强战斗力的责任担起来。
3.长效化运行缺乏自我更新机制。首先，基层自选活动有时效性“偏好”。2014年开展党的群众路线教育实践活动期间，我们调研的几个区县都分别创设了主题特色活动。访谈得知，随着时间和人员更迭，这几项活动在今年已基本取消或淡化。
其次，示范效应传递性偏弱。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》等文件强调抓好干部尤其是高级干部，层层示范。但在现实中，民主生活会开到市一级还能够听到相对尖锐的意见，县、区以下“辣味”就不够了。
再次，基层组织的“阵地感”还有待拓展深化。一些基层组织中普通党员参与活动的热情不高，以游玩代替组织生活吸引党员，内在凝聚力不够；部分基层党组织缺了上级安排部署就不知道该干什么，引领力不够；部分基层党组织民主评议不正常、组织处置不严格，不敢动真碰硬，权威性不够，使得部分基层党员对党组织缺乏归属感。以上问题的存在，不但损害了广大群众利益，也一定程度上影响了社会风气，损害到党的形象和执政基础。
二、相关问题的成因分析
1.根本原因。全面从严治党目标的实现有赖于全党上下同频共振自我革新。目前，基层对中央精神的理解难以真正做到及时同步、全面准确，内在驱动力发掘不够充分。一是积极健康向上的党内政治文化的构建还滞后于时代使命。二是核心意识尚未内化为全体党员的自觉，一些党员从习惯了形式上服从，而增强核心意识的主动性还需加快步伐。三是基层组织在理解和执行上容易存在略有滞后、形神不同步的情况，末梢组织动力机制有待加强。四是关于不合格党员和组织的淘汰机制缺失基础。
2.直接原因。一是区别感缺失导致身份感弱化。现实生活中，很多党内活动在实际运行时以层级而非党员身份划线，以层级观念代替身份观念，这使党员失去神圣感和自豪感，也使党员自身丧失运用党内民主和监督权利的积极性。二是功能边界模糊影响了组织存在感。街道（镇）向下，党组织研究问题的会议与班子会混用、支部会与社区委员会（村委会）混开成为常态，赖以彰显组织地位的党内生活和民主集中制运转乏力。三是干部选拔的导向性还有不足。“为官有为”的保障机制不全面，多维度差异化考评办法不多，选拔往往强调“保底”策略。
3.间接原因。一是存在数据偏好。在庞大的数字任务面前，控制党员数量和干部队伍培养的压力难以顾及具体质量的优劣。二是缺少类型化评估机制。对地区党建工作往往以表格中的量化数字来替代“质”的评估，也缺少对政治生活有效性的评估。三是基层党内监督的认知和实践还需要深化。与行政监察的协调融合还不够，检查与调查手段单一。四是对民主集中制的实践认知不够深刻。对民主和集中的关系认识简单化，党内民主参与的深度和质量有待加强。
三、以改革创新精神加强和改进基层党组织建设
推动全面从严治党向基层延伸，最终目的是把全面从严治党的要求，落实到基层党建各项工作中，将党的执政根基筑牢在基层一线，增强党同人民群众的紧密联系。推动全面从严治党向基层延伸，须以改革创新精神加强和改进基层党组织建设，多管齐下，打出“组合拳”。
1.强化党员意识。首先要补齐准入机制的短板。由一线党组织自下而上逐级提交拟发展培养计划，相关部门根据本地区的中长期总量和结构规划具体指标加以批核，避免自上而下的盲目性和随意性。一是建立 “双审”机制。各发展单位将每年的积极分子名册上报组织部门备案预审；上级党委下沉两级进行一线考察抽检，发现疑点立即叫停，核实后削减下一年度发展配额，形成威慑。二是明确奖惩标准。对发展的每个环节全程纪实，对各方面表现不佳的单位按一定比例缩减发展名额，出了问题的倒查追究；对党员发展质量较好的单位于次年追加计划数。
其次，要围绕身份意识开展管理。在各项组织活动中更多突出以党员身份而非层级身份划界，激发普通党员的神圣感和责任感。在学习教育上聚焦党员责任感，通过教育强化党员的宗旨意识和纪律意识。在日常行为上聚焦党员标准，落实好“三会一课”制度和民主评议党员活动，动真碰硬执行限期整改、劝退、除名等组织处置。在实践锻炼上聚焦党员作用，发挥党员骨干和示范作用。
2.提升党组织运转的活力。首先，以基层组织生活会为重点巩固阵地。从实践的层面抓住基层组织生活会这个重中之重。会议中发动对所有党员充分评议。会后将批评意见形成问题清单，并对照清单制定整改措施，进行限期整改。上级组织部应与纪委联合定期按一定比例抽查、监督，促进基层组织生活的有效性和常态化制度化。组织生活会可分为三个领域分类推进：一是机关、事业单位党组织，这类党组织较为规范，可先行常态化开展。二是村（社区）党组织，可通过组织机关、事业单位党员到村（社区）党组协调指导联动开展，提高质量增加活力。三是“两新”组织党组织，可以鼓励非公党组织在业余组织员工休闲娱乐、参观学习、户外活动时，召开现场党组织生活会。
其次，加快“法治型党组织”研究和建设。当前全面从严治党的重心在基层，新时期依法治国的任务也迫切需要基层党组织自觉遵照法治理念规范运行。下一步应当以基层法治型党组织建设为重点，遵循自下而上、逐级推动的路径，着眼于激发和尊重基层的创新活力，使法治思维和法治方式成为基层党组织工作的思维方式和行为方式。一是积极推动基层治理法治化、管党治党规范化；二是把维护法治秩序与保护群众利益统一起来，提高基层党组织依法服务水平；三是把解决影响和制约法治建设的突出问题作为发力点，坚决反对打擦边球、以“创新”名义违反法治的现象。
再次，以民主评议党员作为筑牢组织存在感的抓手。可推广评星晋级管理办法，采用“双向”指标测评，既有基础分值，也有正向加分分值、反向减分分值、一票否决事项等，增强民主评议党员的易操作性。同时，根据不同领域党员实际，可分类制定民主评议党员内容。
3.建立配套评估体系。首先，构建“土智库”作为评估力量。可筛选本地机关中从事党务工作的业务能手、基层党校相关教研人员、有资历有经验的镇村干部纳入土智库名单。土智库成员重点研判一些本地特色鲜明的问题。组织部门可以定期对智库成员提供咨询意见的质量进行评估并调整名单。
其次，对基层组织各方面要素进行评估反馈。对组织生活程序的规范化、党组织责任清单的效用、民主集中制的执行进行评估。对基层党务工作者的素质结构、年龄结构、行业结构、数量结构的趋势进行评估。对基层党组织书记履职情况进行分类评估。对党内学习、整改、参加组织活动等方面的示范性做出评估，上级可依据评估结果不定期对相关组织及领导班子成员展开抽查评比。
4.不断提升党内认同感。首先，鼓励基层宣传工作者更多地根据马克思主义原理，结合实际解决群众在基层的疑虑和困惑，防止西方意识形态在一些存在模糊认识的党员群众中悄然占领阵地，削弱党内认同。鼓励从一线对从严治党“标本兼治”的问题加以讨论和厘清，对政治文化的内涵外延加以丰富拓展，增进基层一线实践的主动性和自觉性，让基层不仅仅被动理解，而是接地气、“知行合一”。
其次，任用干部以“优选”代替“保底”策略。优化民主推荐时各方权重，科学分析和运用推荐测评结果。让知情人投知情票。健全干部任职考察。提升干部考察工作的规范化程度，加强对考察对象政绩、综合素质和发展潜力的考察。区分勇于先行先试的失误和故意违法违纪的区别，区分加快发展的无意过失和谋取私利的故意违规，保护干事创业干部的积极性。同时，辅以关怀体系，鼓励干事创业。落实好《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》，细化调整不适宜担任现职领导干部办法和程序，增加党内的奋进氛围。
5.优化监察体系补齐党内监督短板。落实好《中国共产党党内监督条例》，关口前移、明确责任，按照国家监察体制改革要求，在基层纪检监察组织建设中提前优化布局。
要精准定位，破除监督盲区，形成全覆盖的监察体系。强化党的统一领导和人大充分授权，构建逻辑清晰的廉政建设体系，对公务员廉洁从政行为、贪污腐败惩戒措施、具体实施程序作详细、明确的规定。设立完善的监督链条，对日常品格考核、财产申报和社会交往信息纳入常态化管理监督，将分散在不同部门的信息加以集中整合，明确保管部门和分级审阅权限。建立监察委员会与司法机关的协调衔接机制，将调查、技侦、监察各项手段予以整合，补齐监管处理短板，并严格区分开党纪政纪的处分。对诸如出国、家庭人员、社会关系的变动进行常态化记录比对，引入大数据分析，评估风险趋势，对每一步路径形成痕迹化，形成有效判别和预测。优化组织部门监督的策略，结合组工特殊职能，与干部情况说明、走访得票等内容进行系统整合，增强组织部门推动党内监督的目的性和前瞻性。
（本文为国家社科基金重点项目“习近平总书记全面从严治党重要论述研究”[课题编号：2015ADJ009]、2016年度全国党校系统重点课题“推动党风廉政建设和反腐败斗争向基层延伸研究”的阶段性成果）
（作者：江苏省中国特色社会主义理论体系研究中心特聘研究员、江苏省委党校廉政教育研究中心主任、教授）
责任编辑：李艳玲 高天鼎
