普惠金融是指为小微企业、城镇低收入人群和农村贫困群体等传统主流金融体系难以覆盖的弱势群体提供的金融服务。普惠金融在消除贫困、实现社会公平方面发挥着积极作用，但是在理论与实践中也出现了覆盖率、可持续性和“使命漂移”三大世界性难题。发展普惠金融已经成为我国扶贫工作的一项重要内容。而如何解决好普惠金融在实践中存在的问题，也是我国扶贫开发工作中需要面对的。习近平总书记关于扶贫开发的系列重要论述，为我们在发展普惠金融中应对挑战、指导实践提供了强大的理论武器，为解决普惠金融的“世界级难题”贡献了重大智慧，开辟了普惠金融理论发展的新境界。
一、大扶贫格局思想为解决普惠金融的覆盖率难题提供了制度框架
满足弱势群体金融需求的金融网点或金融产品在地域和空间上的覆盖率，是普惠金融最基本的衡量指标。当前各国实践与普惠金融联盟等国际组织的研究总结认为，国有银行改革、银行代理、手机银行、多元化金融服务提供者、金融消费者保护、数据收集与评估体系（包括金融身份证明）是促进普惠金融的六方面政策框架，其中前四类是属于增加弱势群体获取金融服务渠道，提升普惠金融覆盖率的范畴。这些举措，对提升普惠金融的覆盖率与可获得性起到了很大的促进作用，但也存在着当覆盖率水平达到一定程度后就难以进一步提高等问题。例如，为仅有百人左右的小自然村设立代理银行或建一台自助服务终端，对金融机构而言却会大大增加成本。应该说，在世界范围内农村都是普惠金融覆盖率的难点，要进一步拓展普惠金融深度与广度，达到全覆盖以真正实现金融服务需求的机会平等，制度设计与政策运用若再就金融论普惠金融，就技术、补贴论提高覆盖率，则难以为继。在我国，让农村贫困群体脱贫是扶贫工作的重点对象。普惠金融助推扶贫攻坚就是要解决好其在农村中存在覆盖率较低的问题。
对此，习近平总书记所提出的大扶贫格局思想为解决这个问题提供了思路。他指出：“要坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合和互为支撑的‘三位一体’大扶贫格局，健全东西部协作、党政机关定点扶贫机制，广泛调动社会各界参与扶贫开发积极性。” “要解决好‘谁来扶’的问题，加快形成中央统筹、省(自治区、直辖市)负总责、市(地)县抓落实的扶贫开发工作机制，做到分工明确、责任清晰、任务到人、考核到位。” 他强调：“做好扶贫开发工作，基层是基础。要把扶贫开发同基层组织建设有机结合起来。”
这些论述深刻回答了普惠金融覆盖率中的问题。即推进普惠金融覆盖率，必须跳出金融政策框架来设计制度安排，应当动员和凝聚全社会力量广泛参与。要建立一种多主体、跨领域、大金融的制度框架，以充分发挥政府牵引的主体作用，整合社会各方面资源，弥补机构单纯依靠市场机制延伸覆盖面的能力和意愿不足，全面、系统地提升普惠金融覆盖率，形成政府、市场、社会协同推进普惠金融全覆盖的发展格局与舆论氛围。
二、内源扶贫思想为解决普惠金融的可持续运营难题提供了理论逻辑
由于弱势群体的收入低、能力弱、居住偏远等因素，一方面，普惠金融机构在为其服务时，较传统主流金融业务相比要投入更多的作业成本，承担更高的经营风险；另一方面，弱势群体作为普惠金融的受助者，所享受到的金融服务应是公平、便利的，普惠金融为其所提供的资金价格是优惠而合理的。这就会导致普惠金融存在收益低的情况。因较低的收益水平不能完全弥补自身的运营投入和金融市场上的融资成本，普惠金融由此天然存在着一个“成本弥补缺口”。这一“缺口”问题，既正是制约普惠金融向外扩展覆盖面的原因，也成为普惠金融机构设立后，自身内部可持续运营的“阿喀琉斯之踵”。解决此难题的对策，目前通常也就是采取市场化机制增加普惠金融供给的方式加以应对，如激励现有的金融机构开展普惠金融业务；放宽市场准入，合理引导社会资本进入普惠金融领域等。但从国外实践情况来看，类似这样的办法运行效果并不理想。
普惠金融自身存在着的“成本弥补缺口”，使得普惠金融的经营可持续性能否成立，成为理论研究中的一个“悖论”。习近平总书记所提出的内源扶贫思想则有利于解决这个悖论。他指出：“贫困地区发展要靠内生动力……内在活力不行，劳动力不能回流，没有经济上的持续来源，这个地方下一步发展还是有问题。一个地方必须有产业，有劳动力，内外结合才能发展。”“幸福不会从天降。好日子是干出来的。脱贫致富终究要靠贫困群众用自己的辛勤劳动来实现。没有比人更高的山，没有比脚更长的路。” 也就是说，金融机构也应该创造性地发挥受助者的主体作用，以能够提供最终培育和形成受助者自力更生能力的金融服务思维，来确立普惠金融运行的理论逻辑。基于这一逻辑，普惠金融机构运营的重心不在于“授人以鱼”的“融资”，而在于“授人以渔”的“融智”。普惠金融应当把帮助其受助者摆脱其意识和思路的贫困，作为提供一揽子金融服务的核心内容；把提高贫困人口的基本技能，使贫困地区、贫困家庭劳动力更好地融入产业化、城镇化，作为融资安排的必要条件与组成部分。
三、精准扶贫思想为解决普惠金融的“使命漂移”难题提供了科学方法
普惠金融机构在其经营发展的过程中，往往会出现弱势群体客户占比下降、平均贷款规模不断提高、金融服务以更大信贷额度为更多的富裕客户服务的现象，从而偏离专注为贫困群体提供服务的宗旨，这就是“使命漂移”问题。中国也同样存在类似的问题。2016年末，全国1519家村镇银行的户均贷款规模仍在41万元，这一数字明显超出了农户和农村小微企业的平均贷款需求规模。以“扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”为核心内容的精准扶贫思想，则为解决普惠金融的“使命漂移”问题提供了全新的方法论指导。
一是精准扶贫思想中“扶持谁”的思想，为分析“使命漂移”问题提供了科学精准的切入点。习近平总书记强调：“要解决好‘扶持谁’的问题，确保把真正的贫困人口弄清楚，把贫困人口、贫困程度、致贫原因等搞清楚，以便做到因户施策、因人施策。”同样的，发展金融普惠，就要紧紧抓住“普惠谁”这个牛鼻子，通过一系列工作机制、程序、工具等，将普惠金融具体的受助客户及其贫困程度、致贫原因、发展潜力等信息准确辨别出来，对普惠对象状况进行动态监测和评估，自然就找到了解决“使命漂移”问题的“金钥匙”。事实上，正是因为弱势群体的发展能力、财务状况和经营项目盈利水平等大都很难通过会计、审计等中介机构的评价而形成获得社会认同的信息，从而存在着先天的信息不对称劣势。而普惠金融机构却没有把解决受助者信息不对称问题作为关键环节，从而出现了“使命漂移”的问题。
二是精准扶贫思想中“靶向治疗”和“五个一批”的思想，在微观与宏观层面规范了普惠金融的行动方向。习近平总书记指出：“要坚持因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，区别不同情况，做到对症下药、精准滴灌、靶向治疗，不搞大水漫灌、走马观花、大而化之。”如果遵照这种因人因户因地因类型施策的“靶向治疗”方法，通过丰富信息渠道，搭建信息平台，完善供需信息沟通机制，把普惠金融的政策与资源精确、动态、有效地瞄准配置到受助者人群和企业，那么也就能真正地普惠到点上和根上。
覆盖率、可持续性和“使命漂移”三个难题归根结底来自于普惠金融的成本收益不对称。习近平总书记的扶贫开发战略思想为解决普惠金融收益不对称的问题提供了方向，极大地丰富和发展了普惠金融理论，为世界的普惠金融事业提供了中国方案。
（作者：中国金融四十人论坛理事、云南师范大学研究员）
责任编辑：狄英娜 李民圣
