依法规范和引导境外非政府组织在华活动

—— 访全国人大常委会法工委有关负责人

    《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》(以下简称“境外非政府组织境内活动管理法”)已由中华人民共和国第十二届全国人大常委会第二十次会议于2016年4月28日审议通过,中华人民共和国主席令第四十四号公布,自2017年1月1日起施行。境外非政府组织境内活动管理法的制定,受到境内外广泛关注。近日,本刊记者就境外非政府组织境内活动管理法有关问题,采访了全国人大常委会法工委有关负责人。

    记者:为什么要制定这部法律,制定这部法律的背景和重要意义是什么?

    答:改革开放30多年来,随着中外交往与合作的增多,境外非政府组织来我国境内开展公益活动日趋频繁。在中国境内开展活动的境外非政府组织从无到有,从少到多,据不完全统计有近万家。应当说,绝大多数境外非政府组织为促进中国人民和世界各国人民之间的交流、交往、合作,为推动中国的改革开放事业和社会进步作出了积极、有益的贡献。中国对境外非政府组织来华开展友好的交流、交往、合作一直抱着积极、开放和欢迎的态度。但是,也毋庸讳言,的确有极少数境外非政府组织企图或者做过危害中国社会稳定和国家安全的事情。因此,为了规范和引导境外非政府组织在我国境内的活动,保障其合法权益,促进交往与合作,制定境外非政府组织境内活动管理法是十分必要的。

    制定境外非政府组织境内活动管理法,是我国全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的客观要求。党的十八届三中、四中全会提出,加强在华境外非政府组织管理,引导和监督其依法开展活动。四中全会还提出,加强社会组织立法,规范和引导各类社会组织健康发展。我国坚持推进全面依法治国,依法治国必然要求将社会生活的各方面都纳入法治轨道,依法规范境外非政府组织在华活动是中国法治建设的重要内容。

    制定境外非政府组织境内活动管理法,是依法规范和引导境外非政府组织在华活动、依法保障境外非政府组织在华合法权益的重要举措。目前,有关境外非政府组织在华活动还没有专门的法律予以规范,存在法律空缺。多年来,不少境外非政府组织也提出,在中国可以开展哪些活动、做哪些事情,相关法律的规定不够明确,希望中国制定专门法律,对境外非政府组织在华活动予以明确,依法保障他们开展活动。

    总之,这部法律的出台,将境外非政府组织在中国境内的活动和管理纳入法治轨道,有利于保护其合法权益,促进友好交流与合作,推动公益等事业发展,也有利于依法加强监管,有效防范和打击各类违法活动,维护我国国家安全、国家利益和社会公共利益。

    记者:这部法律与二审稿相比,有较大修改,请谈谈本法有哪些亮点?

    答:从2015年4月草案二次审议后近一年的时间内,立法机关广泛听取境内外各方面意见,认真研究,与有关部门反复论证草案的相关规定,在充分吸收各方面意见的基础上对法律草案进行了修改和完善,使法律更符合中国的实际。通过的境外非政府组织境内活动管理法与此前公布的法律草案二次审议稿相比,作了较大修改,主要体现在以下方面。

    一是进一步明确了本法的调整范围。明确规定本法所称境外非政府组织,是指在境外合法成立的基金会、社会团体、智库机构等非营利、非政府的社会组织。同时,增加规定:境外学校、医院、自然科学和工程技术的研究机构或者学术组织与境内学校、医院、自然科学和工程技术的研究机构或者学术组织开展交流合作,按照国家有关规定办理。

    二是进一步放宽了对设立境外非政府组织代表机构的限制。为便于境外非政府组织在中国境内开展活动,本法删除了二审稿中境外非政府组织只能在中国境内设立一个代表机构的规定,并明确境外非政府组织可以根据业务范围、活动地域和开展活动的需要申请设立代表机构。同时删除了有关“驻在期限”的规定,体现了任何境外非政府组织代表机构,只要遵守中国法律,就可以在中国开展活动,并受中国法律保护。

    三是开展临时活动由许可改为备案。本法规定境外非政府组织开展临时活动,中方合作单位应当按照国家规定办理审批手续,并在开展临时活动十五日前,向其所在地的登记管理机关备案。这样大大简化了临时活动的办理手续,为境外非政府组织提供了便利,同时也提高了登记管理机关的工作效率,有利于提供更加优质高效的服务。

    四是进一步完善了境外非政府组织的活动规范。增加规定,特殊情况造成项目实施、资金使用等活动计划调整的,应当及时向登记管理机关备案。这样在发生地震等突发事件时,代表机构可以灵活调整活动计划,更符合实际情况,也有利于代表机构开展活动。区分情况,对不得在中国境内发展会员作了例外规定(即国务院另有规定的除外)。还增加规定,境外非政府组织代表机构应当将年度工作报告在登记管理机关统一的网站上向社会公开。信息公开,便于社会监督,也便于公众了解境外非政府组织为中国公益事业所作的贡献。

    记者:这部法律是如何保障境外非政府组织在华活动权利的?

    答:本法旨在规范境外非政府组织在华活动,为境外非政府组织在华开展合法活动提供法律保障。本法明确规定,境外非政府组织在中国境内依法开展活动,受法律保护。国家对为中国公益事业发展做出突出贡献的境外非政府组织给予表彰。同时规定了境外非政府组织在中国境内设立代表机构申请登记程序、开展临时活动的备案程序,在“便利措施”一章中,确立了政府有关部门依法为境外非政府组织开展活动提供政策咨询、业务指引、活动便利、公布业务主管单位名录等义务,规定国家保障和支持境外非政府组织在中国境内依法开展活动,登记管理机关应当通过统一的网站,公布境外非政府组织申请设立代表机构以及开展临时活动备案的程序,供境外非政府组织查询,等等。这些规定,为规范和引导境外非政府组织在中国境内依法开展活动、促进交流与合作提供了有力的法律保障。我国一贯欢迎和支持境外非政府组织来华开展友好交流与合作,希望其依法依规在华开展活动。同时,对那些危害中国国家安全、从事违法违规活动的组织,中国政府有关部门将依法坚决予以处理。

    记者:本法如何加强对境外非政府组织的有效监督管理?

    答:本法对境外非政府组织提供便利和服务的同时,对境外非政府组织在华活动进行有效监管也是本法重点之一。监督管理措施主要体现在:一是境外非政府组织代表机构每年报备的年度活动计划应当包括资金使用的内容。二是对境外非政府组织在中国境内活动的资金来源、收付及其账户管理作出严格规定。三是要求境外非政府组织代表机构的财务会计报告须经审计,并在登记管理机关统一的网站上向社会公开。四是公安机关履行监督管理职责,发现涉嫌违反本法规定行为的,可以约谈境外非政府组织代表机构的首席代表以及其他负责人。五是登记管理机关认为备案的临时活动有危害国家安全等情形的,可以及时通知中方合作单位停止临时活动。六是对有颠覆国家政权、分裂国家等违法犯罪情形的境外非政府组织,国务院公安部门可以将其列入不受欢迎的名单,不得在中国境内再设立代表机构或者开展临时活动。

    记者:为什么将公安部门作为境外非政府组织在中国境内开展活动的登记管理机关?

    答:确定公安机关为境外非政府组织登记管理机关,充分借鉴了国外的成功经验和做法,同时也符合中国国情。在中国,公安机关承担着维护保护公民的人身安全、人身自由和合法财产,保护公共财产,维护社会治安秩序,预防、制止和查处违法犯罪活动,保障改革开放和社会主义现代化建设顺利进行的重要职责。公安机关负责管理户政、国籍、入境出境事务,以及外国人在华活动管理的有关事务,对涉外组织、机构和人员具有丰富的社会服务管理经验。鉴于在华活动的境外非政府组织数量多、活动区域广,由公安机关负责登记管理,将充分发挥公安机关的职能优势,更加有利于为在华活动的境外非政府组织提供高效快捷的服务,更加有利于保护境外非政府组织在华合法权益不受侵害。其他一些国家也有类似的经验和做法。如有的国家要求外国非政府组织在当地活动须向所在地警察局提交申请,由内政部审批;有的国家法律规定,其司法部是基金会管理部门。

    记者:我们注意到这部法律从通过到正式实施有一段较长的准备期,请谈谈如何保障本法的贯彻实施?

    答:张德江委员长在十二届全国人大常委会第二十次会议上明确要求:“希望有关方面认真做好这部法律的宣传和实施准备工作,确保法律得到全面有效实施。”法律的实施,需要有关方面的密切配合协作。为确保法律得到全面有效实施,立法机关从以下几个方面作了考虑:一是从法律层面上,通过法律规定为实施预留了较长的准备时间。法律规定本法自2017年1月1日起施行,通过日期距离实施日期有8个多月。规定较长的实施准备期,一方面是为了方便众多的境外非政府组织有足够多的时间去了解、熟悉这部法律的内容,知道自己的权利和义务;另一方面也是为了使负责这部法律实施的有关机关,包括登记管理机关、业务主管单位以及其他有关部门,有足够多的时间作准备。二是国务院及有关部门要尽快修改相关行政法规,与本法做好衔接。同时,按照本法规定的要求,制定出台相关的具体实施细则、配套措施,使得法律实施更加细致周全。三是公安机关和有关部门要加强业务培训和队伍建设,做好登记监管和服务的各项准备工作。对有关工作人员进行培训,使他们更好地熟悉相关业务,从而提供更好的服务,以确保这部法律能够取得较好的实施效果。四是有关部门要加强宣传和舆论引导,做好法律的解读释疑工作,为本法的施行营造良好的氛围,切实保障本法的有效实施。

    (本刊记者:杨绍华)

    

 
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