新一轮财税体制改革方案解读

2014年07月14日 09:42:02
来源: 中国青年报     作者: 张德勇
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  新一轮财税体制改革是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革。

  日前,《深化财税体制改革总体方案》已获通过。该方案不仅提出了“改进预算管理制度”、“优化税制结构”、“调整中央与地方政府间财政关系”三大重点推进的改革任务,也明确了改革的路线图和时间表,并将建立现代财政制度作为新一轮财税改革的目标。

  重点任务

  党的十八届三中全会对财政的定位是“财政是国家治理的基础和重要支柱”,这与过去所讲的“财政是庶政之母”有异曲同工之处,皆说明了财政的重要地位。

  我国当前的财税体制,创设于1994年税制改革之际,其出发点是为了促进社会主义市场经济体制的建立。时至今日,它所依存的内外环境都发生了翻天覆地的变化。我们既有经济社会快速发展所带来的巨大成就,也面临着衍生出的新问题,如中等收入陷阱、人口老龄化、资源环境恶化,等等。应当承认,取得的成就,现行财税体制功不可没;但也要认识到,在现行财税体制下,解决这些新问题有力不从心之感。无须讳言,现行财税体制在它诞生时,受当时条件所限,本身也存在着某些不完善的地方,如地方税体系“有名无实”、省以下政府间财政关系“模糊不清”,等等。

  因此,深化财税体制改革,既是内外环境变化的使然,也是财税体制走向完善的本身需要。而且,新一轮财税体制改革,不是简单地就财政论财政,而是将其放在推进国家治理体系和治理能力现代化的主题下,着眼于建立现代财政制度,是全面深化改革的重点之一。

  制度安排

  财政实质上体现了一种分配关系,财税体制则是落实这一分配关系的制度安排。预算作为政府的基本财政收支计划,反映了政府与企业、个人以及政府体系内部之间的利益分配关系。钱从哪里来,又到哪里去,社会各界可以通过政府预算一窥究竟。不仅如此,预算又是政府施政的窗口,通过它,人们还能知晓政府要做哪些事、做了哪些事以及效果如何。

  预算改革,关键是公开透明。在这次预算改革的七大方面中,建立透明预算制度被放在首位,这也是百姓最关心的地方。除此,诸如完善政府预算体系、规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项等,很大程度上则是规范政府体系内部之间的收支行为。预算改革的最终意义在于,政府收支行为需得到社会各界的全面审视与监督,使财政成为阳光财政,确实做到“取之于民、用之于民”。

  如何促进经济健康可持续发展,仍然是新一轮财税体制改革的瞄准对象。当前的“营改增”是税改的“重头戏”,它的作用是推动产业升级、经济转型;消费税、资源税、环境保护税改革,目的主要是促进经济结构优化。这些改革,特别是增值税改革,以及清理规范税收优惠政策,印证了市场在资源配置中起决定性作用的论断,也符合税收必须是在使市场在资源配置中起决定性作用前提下发挥调节作用的一般规律。这对正确处理政府与市场的关系,放开“看不见的手”,用好“看得见的手”,都将具有积极作用。

  如果说以增值税为代表的间接税改革侧重于效率,那么涉及政府与个人关系的房地产税、个人所得税改革,则以公平为重。这两个属于直接税的税种,一个从存量环节调节财富分配,一个从流量环节调节收入分配,如果改革措施得当,就很有希望成为缓解社会贫富差距、收入分配不公的重要政策工具。可以预见,经过这一轮税改,使我们能够向着一个效率与公平兼顾、功能齐全的复合税制体系不断逼近。

  调整中央与地方政府间财政关系是深化财税体制改革中的三大任务之一。从目前看,也是比较棘手的难题。在现行财税体制下,不少地方政府都普遍反映财力层层向上集中,而地方政府承担的事权很多,导致留给地方的钱不够用,这也是造成一些地方政府不断推出融资平台债的主要原因。当“营改增”最终完成时,地方政府所依靠的第一大税种——营业税将不复存在,再加上地方税体系建设勉为其难,怎样才能确保地方政府的可支配财力与其承担的事权相适应,这个问题值得关注。

  这次的总体方案提出要“在保持中央与地方收入格局大体不变的前提下”,主要通过加大转移支付力度,“合理划分各级政府间事权与支出责任”来解决中央与地方的问题。那么,如何在调动双方积极性的基础上形成规范稳定的政府间财政关系,将是对新一轮财税体制改革的挑战。

  行动指南

  不可否认,现行的财税体制自运行以来,其间也经历了不少大大小小的改革,如在预算方面实行了部门预算;在收入方面开展了非税收入改革;在支出方面进行了以国库集中支付和政府采购制度改革为标志的管理改革,等等。如果将财税体制视作一个宏观系统的话,那么这些已有的改革举措可被视为微观层面上的局部改革。它们固然为以后的改革奠定了基础,但系统性有所欠缺,未能实现与其他诸项改革措施的联动。

  相比之下,新一轮财税体制改革,主攻三大改革任务,从公众最关心的地方入手,从最能影响经济运行的地方入手,确立了先预算改革、再税制改革、后完善中央与地方政府间财政关系的改革顺序,并明确了时间表和要达成的目标。从这个意义上看,新一轮财税体制改革具有全面性、系统性的特点,它“不是解一时之弊,而是着眼长远机制的系统性重构”。

  总之,从“财政是国家治理的基础和重要支柱”到“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”,再到“建立现代财政制度”,最后落实为“国家治理体系和治理能力的现代化”,沿着这一线索,便可清晰地看出新一轮财税体制改革的重大意义。

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