财政新常态:公共风险与财政风险的权衡

  财政紧运行将会是今后一个时期的常态

  作为全球第二大经济体的中国,已开始进入经济新常态,2014年经济增长7.4%,2015年经济预期增长7%左右,经济下行风险依然存在。对此不应掉以轻心。

  在这个背景下,财政运行也进入了新常态。一方面,财政收入增速下降,2014年降到了多年来首次遇到的个位数增长,全国一般财政收入增长8.6%;2015年一般财政收入增长预期为7.3%,财政收入增长将进一步下落。另一方面,从人口来看,我国已成为人口快速流动的动态社会,正在进入城镇化快速发展和人口老龄化加速的阶段,教育、医疗、养老、环境等公共服务的需求呈现刚性增长,财政支出增长随之呈现出越来越刚性化的特征。2014年全国一般财政支出增长8.2%,收支缺口形成的赤字达到1.35万亿元;2015年全国一般财政支出增长预期为10.6%,财政支出不降反升,预期收支缺口形成的、需要通过发债弥补的赤字将达到1.62万亿元,比2014年扩大2700亿元。

  因此,财政紧运行,将会是今后一个时期的常态。

  风险新常态:各种风险相互转化

  如果说经济新常态的基本特征之一是经济下行,那么财政新常态的基本特征之一则是收支缺口扩大,财政赤字增加,发债规模扩增。无论经济新常态,还是财政新常态,都有一个共同点,那就是进入“风险新常态”——各种不确定性因素叠加,财政风险、经济风险和金融风险等各类风险在相互转化中呈扩散状态。从当前条件分析,我国陷入全面危机的可能性近乎为零,但深刻认识各类风险的转化却十分重要,这是防控系统性公共风险,从而真正避免全面性危机的前提条件。

  经济是财政收入之源,财政与经济是紧密连在一起的。作为一种公共风险,经济风险、金融风险通常会转化为财政风险。这既有被动转化的,如经济下行导致税源减少、财政减收,再如金融面临危机,财政被迫救援;也有主动转化的,如实行扩张性财政政策,主动降税、增支,以此来稳定经济社会,避免断崖式经济滑坡以及失业人群迅速扩大所引致的公共危机。无论是被动的还是主动的风险转化,都具有隐蔽性,难以正面识别,等到发现的时候,往往已是危机的前兆。如美国金融危机转化为财政危机,实质上是被迫救援造成的。而欧盟出现的财政危机却是主动转化造成的,是没有把握好“度”,并非仓促展开救援所致,因为欧盟的财政风险敞口一直很大。

  在现代社会,作为政府重要的政策工具,财政的基本功能是防范化解经济风险等各类公共风险,以维持整个经济社会系统的稳定,熨平波动性,实现发展的可持续性。就此而论,财政风险适当主动扩大有时候是必要的,就像遭遇特大洪水时采取的“分洪”措施,有利于降低系统性公共风险,以避免全局性的公共危机。面对防控公共风险和公共危机这个目标,当今世界各国都把财政作为与之相匹配的主要手段。尤其是当面临经济危机、金融危机时,政府应用的主要手段都是财政。不言而喻,无论是年度预算还是中长期预算,政府预算安排都要体现防范化解公共风险这一目的,这是一个永恒的预算政策主题。

  我国当前的公共风险主要是经济稳定风险、社会民生风险和生态环境风险,这成为当下财税改革及预算收支安排的基本导向。在短期内,这三类风险是相互隔离的,不会相互叠加。但从长期分析,极可能相互转化,因为这三类风险短期逆转的趋势虽然不明显,但只要不断积累下去,哪怕是风险累积速度慢下来,迟早也会外溢形成相互转化的态势。就此而言,“分割包围”各类风险,并采取有效的防控措施,才能避免它们相互转化而导致系统性公共风险的扩散。从年度预算安排来看,可以有重点地防控经济稳定风险。但从中期财政规划来看,统筹考虑上述三类风险就显得极其重要。

  作为政府政策工具,财政自身具有不确定性

  财政作为政府的政策工具并非是确定性的,这与我们长期以来形成的印象不相吻合。受各种无法预见的不确定性因素影响,政府做出的预算收支安排可能无法达成,导致财政自身风险扩大,这可能反过来影响经济社会的稳定与发展,成为经济社会风险的新来源,反而扩大了公共风险。今年的政府预算草案对2015年全国的一般预算收入和一般预算支出都提出了明确的预期增长目标,分别是7.3%和10.6%。这是对2015年财政能力的预估,目标能否达成,对2015年经济社会目标的实现至关重要。如果财政减收,收入预算没有完成,就会影响支出预算,政府用于投资、科研、节能减排、环境治理的资金就会短缺,用于教育、医疗、社会保障、就业、安居工程等公共服务的支出也可能会打折扣。所以说,财政的运行状态会影响到经济社会的稳定与发展。在这个意义上,财政内在于经济社会当中,并非传统理论所描述的那样,是一个外生变量。

  在当前条件下,我国财政面临的最大的不确定性是筹资。在7%左右的经济增长状态下,税源收缩,税收收入增长速度下降至个位数,尽管在预算安排中已充分考虑到了这一点,降低了2015年财政收入增长的预期,但依然不确定,实际增长有可能仍然低于预期。从今年头两个月的税收增长情况来看,令人难以乐观。去年中央收入预算的完成也是在采取了特殊措施下才实现的,如让烟草企业、部分国有金融机构增加利润上缴,而这样的措施往往是一次性的。从地方来说,除了税收,土地出让收入是重要的财政收入来源,是这些年来地方上项目、搞建设的主要融资杠杆。当前房地产市场深度调整,土地出让收入快速下降,对主要依靠土地来融资的地方政府来说,筹资的不确定性更大了。今年的政府工作报告强调实施结构性减税和普遍性降费,地方税收收入和非税收入的增长将面临很大的下行风险。如果再考虑到去年增收压力下出现的一些地方财政收入存在的“水分”,今年实际可支配的财力将更为紧张,财政风险可能比预想的更大。对此,我们应当有预案准备,不能以老眼光来看新常态。

  今年加大了积极财政政策的力度

  在财力约束越来越紧的情况下,政府只有两个可能的选择:一是适当减支,收入预算无法完成的条件下,调整预算,相应调减支出;二是维持原来支出预算,短收缺口用发债来弥补,也就是扩大赤字规模。这同样也是调整预算,即扩大赤字预算,用扩大财政风险的方式来保障支出。做何种选择,取决于经济社会风险与财政承受能力的配比,即公共风险与财政风险的权衡,没有一定之规。

  财政以防控经济社会风险为己任,力求公共风险最小化;但反过来,公共风险最小化以财政风险的天花板为条件,不能超出财政的最大承受能力,即通过扩大财政风险来防范化解公共风险是有限度的,不然会起负面作用,反而导致经济社会风险扩大。欧盟是前车之鉴:救援经济金融危机,结果导致财政危机。财政要遵循审慎原则,是与财政赤字、债务的不可逆性特征相联系的。政府赤字、债务上升很容易,有如氢气球,不控制就会自动上升;而下降却很难,有如逆水行舟,许多国家的经验都证明了这一点。

  2015年,我国预算的赤字率比2014年提高了0.2个百分点,从2.1%提高2.3%,赤字规模也增加了2700亿元,但实际安排的赤字率达到了2.7%,已接近国际上常用的3%这个经验临界点。为什么实际安排的赤字率更高呢?这是因为盘活以前年度的财政结余资金以及增加了列入基金预算的专项债务,由此增加的预算支出无法在2015年的一般预算中反映出来,因此实际安排的支出更多,收支缺口也就更大。这也说明,从整体来看,预算支出规模比一般预算表达的要更大一些,表明政府准备用更大的财政风险来化解经济社会风险,防控公共风险累积扩大。就此而言,积极财政政策的力度确实加大了,而且超出了一般公共预算中所表达的力度。

  以整体论来分析,以适当扩大财政风险的方式来化解公共风险是正确的选择,有利于降低当前面临的经济社会风险,避免就业、金融和社会恐慌等公共危机的发生。但同时也应防止财政风险外溢叠加到公共风险之上,否则将会引发更大的公共风险。总之,面对不确定性的现实世界,我们需要有不确定性决策思维和常态化风险意识,才可能达到预想的目标,获得我们想要的确定性,规避我们不想要的风险。

  (作者:财政部财政科学研究所所长)

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  • 公共风险,财政风险,风险转化,公共危机
( 网站编辑:张利英 )
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