银行政策性与商业性业务别“混搭”

    我国银行业中政策性业务与商业性业务分离的改革任务一直没有完成。特别是近几年,政策性银行加大了商业性业务比重;商业银行则将部分贷款用于公益性强、回报率低、还款周期长的政策性领域,这也增加了商业银行的风险。

    在上个世纪80年代和90年代初,我国还没有政策性银行,大量用款周期较长的基础设施、基础产业项目,由工农中建四家专业银行提供贷款。由于银行对有关部门指定的项目进行贷款,而不是自主审贷,银行一定程度上成了财政的“提款机”。那时就已经出现了短存长贷、期限错配的现象,加剧了金融风险。在1994年银行体制改革中,将银行的政策性业务与商业性业务分离。专业银行开始向商业银行转型,剥离专业银行的政策性业务,组建了三家政策性银行。

    政策性银行依托国家信用发行政策性金融债进行融资。截至2014年10月,我国累计发行政策性金融债券16.78万亿元,存量债券9.63万亿元,在整个债券市场上占比27.66%,是我国债券市场上发行规模仅次于国债、存量规模最大的券种。这些债券主要用于“两基一支”(基础设施、基础产业和支柱产业)、城镇化、民生(棚户区、三农或小微企业)、“走出去”战略等方向,成为政策性投资项目中长期资金的重要来源。

    但是目前,政策金融债发行规模越来越难以满足政策性投资的需要。原因之一是,国家对政策性金融实行计划管理,统得过多过死。有关部门在确定政策性银行金融债发行规模时,主要是按照上年金融债发行基数,按一定的增长比例确定本年度金融债发行规模。对各行政策性贷款规模实行指令性计划管理,逐年甚至逐季下达指令性计划。由于不同年份国家政策性项目对资金的需求不同,不同时点的融资成本不同、发债期限不同,每年制定的金融债发行计划、贷款规模计划往往赶不上变化。各行政策性金融债在发债总量和发债时间的严格限制下,难以完全按照市场资金供需状况发行债券。在资金投放上,即便国家政策性投资有较大需求,也不得突破贷款规模,不利于服务国家战略和宏观调控。

    对政策性银行的监管也存在错位。从事政策性业务的银行本质上是依托国家信用的非营利机构,但在监管和考核上,没有体现出它的特点。比如,要求这些银行与商业银行一样,也要达到相同的资本充足率。这些问题在很大程度上是由于一些政策性银行、开发银行兼有政策性与商业性业务,导致有关部门将其视为商业银行进行贷款规模管理,按商业银行标准监管考核。

    政策性业务与商业性业务分离改革滞后,也增加了商业银行风险。2008年之后,大量政策性项目在无法得到银行政策性资金足够支持的情况下,转而使用了部分高利率的商业贷款。商业银行将大量资金投放到“铁公基”、地方融资平台,贷款投向与政策性银行同质化,加剧了期限错配。由于这些资金投放长期挤占商业银行的信贷规模,商业银行不得不在贷款规模和存贷比监管之外,开展大量的表外业务,并助长了影子银行过快发展,埋下了金融风险的隐患,提高了实体经济的融资成本。

    值得一提的是,邮政业已率先开展联合编制规划,由北京市邮政管理局牵头组织召开的京津冀地区快递服务发展“十三五”规划编制专题会日前在北京召开,包括国务院发展研究中心产业经济研究部和北京、天津、河北三省(市)邮政管理局负责人,国家邮政局政策法规司相关专家,以及规划编制课题组工作人员等参加会议。

    北京市邮政管理局相关负责人指出,要准确把握新时期京津冀地区战略定位。突出协同发展,积极主动作为,要站在全球视野和战略高度,把握好城市自身发展与区域协同发展的关系,处理好政府和市场的关系。此外,要坚持改革创新,提高规划质量。在摸清现状和问题的基础上形成规划基本思路,明确发展目标、指导原则、重点任务和重大举措。要立足现状,把握当前与长远的关系,科学设定规划目标与指标,突出规划的可操作性。推动将规划重点内容纳入国家相关规划,与地方总体规划以及专项规划进行对接,编制具有前瞻性、操作性强的京津冀区域快递服务发展规划。

    值得注意的是,京津冀“三规合一”是此次规划重点。而国土资源部副部长王世元曾在《国家新型城镇化规划》发布会上表示,在推进城镇化进程中,会同有关部门探索经济社会发展、城市规划和土地利用总体规划“多规合一”的试点。

    据悉,未来京津冀地区将减少新增建设用地指标,控制新增建设用地规模。在此基础上,进行“多规合一”试点,将依据第二次全国土地调查成果,合理调整土地利用总体规划。

    河北省发改委宏观经济研究所副所长高智曾表示,在京津冀全域范围实行经济社会发展规划、城乡建设规划、土地利用规划、生态建设和环境保护规划“多规合一”,确保区域发展各领域、各环节相互衔接,协调发展。

    此前,在“京津冀协同发展2014年会”上,高智便指出,京津冀在战略层面存在三个方面的体制机制问题:区域功能配置不当,由此导致城市、产业、基础设施、生态等布局失衡;持续沿用传统计划式资源配置方式,导致区域发展落差持续扩大;行政分割的财税体制和社会发展政策,阻碍了资本、技术、人才等要素的自由流动和优化配置。

    对此,高智认为,解决上述问题的根本出路在于重构区域功能,并在此基础上对区内城市布局、重大生产力、交通体系、生态空间等进行统筹布局。

    “应突破两个传统观念。”高智说,一是突破行政区划的首都概念,将天津及河北保定以北的地区作为首都功能的重要组成区,以利于首都功能在更大范围和空间上配置;二是突破传统的点轴发展理论的束缚,树立网络化的城市布局和发展理念,构建以京津保为核心,石、唐两个区域中心城市为两翼,一批特色功能城市为支撑、功能互补、均衡发展的网络化城市布局体系。

    高智指出,京津冀“多规合一”可以保证京津冀规划的系统性、整体性、协同性,并可确保区域发展各领域、各环节相互衔接,协调发展。

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  • 政策性银行,混搭,政策性金融债,商业银行
( 网站编辑:师榕 )
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