促进竞争 完善监管

——深化价格形成机制改革的基本思路

  目前我国绝大多数商品和服务的价格已由市场决定,但价格形成中的政府“越位”与“缺位”并存局面依然存在,必须深化价格形成机制改革,使市场机制在价格形成中起决定性作用,实现政府价格监管的体系与能力现代化。

  一、促进竞争,使市场机制在价格形成中起决定性作用

  竞争是市场经济的灵魂,现代国家的繁荣无一不得自于竞争。我国有今天的发展奇迹,根本原因在于市场化改革的推动。而市场化改革的核心,就是取消政府对价格的不当干预,使之由市场竞争形成。

  政府干预价格的基本条件是市场失灵。但市场失灵是多方面的,如自然垄断、外部性、公平分配、经济整体的稳定性等,适用于价格干预的,主要是自然垄断和外部性。自然垄断行业的竞争会导致高额的资产废弃(也称为“资产沉淀”或“资产沉没”),造成巨大的社会成本支出,因而适于独家经营。但独家经营会导致卖者对市场的控制,使卖者有能力通过提高价格而不是效率获取利益,进而导致对消费者正当权益的侵犯,并降低资源配置的效率。价格监管可直接规定垄断行业经营者的产品或服务的价格水平,使其通过垄断高价获取利益的空间受到限制,并可在一定程度上改变卖者由信息优势所形成的市场支配能力,改善消费者在市场交易中的地位,进而平衡卖者与买者间的利益关系。基于外部性的价格干预,主要存在于既要政府负责,又不宜免费供应的公益性服务领域。就我国现阶段而言,因市场失灵而需要政府干预价格的,主要是电力的输配、铁路运输、供水、供暖、公交及其他不宜免费供应的公益性产品和服务的价格。

  因此,在现有条件下,必须最大限度缩小政府定价范围,凡是已经形成有效竞争的行业,都要坚决放开价格。暂不具备条件的,也要积极推动相关体制改革,并模拟市场化情景确定价格监管规则和方法,为价格放开创造条件。

  二、完善监管,实现政府价格监管的体系与能力现代化

  发挥市场对价格形成的决定性作用,是价格改革的核心任务,但并非全部。那些市场失灵进而关系公众利益的产品或服务价格,尽管数量或占比不大,但对整个社会的资源配置效率与公平公正作用极为重要。因此,摒弃计划经济的传统理念和方法,确立基于市场经济的政府监管价格的指导思想及规则、方法和组织体系,也是深化价格形成机制改革的重要内容。

  一是要合理定位价格监管的目标。监管是指政府或法律授权的公共机构依据规则对被监管者的限制。在现代市场经济国家,监管是政府的基本职能之一。监管又分为经济性监管和社会性监管,而价格监管是经济性监管的核心内容,其目标是平衡买、卖双方的利益关系,进而促进社会的公平公正和资源的优化配置。因为市场经济的本质特征是利益多元,垄断性行业产品的买者与卖者间存在此消彼长的利益冲突,必须要有公权力来平衡双方的利益关系。因而价格监管既不能任由消费者正当利益受到侵犯,也不能无理侵犯被监管企业的正当利益。这与计划经济中执行国家价格计划有本质区别。计划经济以“大锅饭”和集中决策为特征,利益关系由政府指令性计划安排,不存在垄断性企业与消费者间的利益冲突,因而计划经济的物价工作,不过是国家计划的执行而非价格监管。

  二是要完善价格监管的规则。明晰的规则既是监管本质的体现,也是监管绩效的基础。公用事业价格监管中合理价格的标准(其中又有“合理成本”“合理投资回报”,以及“有效资产”等更为具体的标准)是什么,价格何时调整,怎样调整,所有的相关事宜都应规定清楚,被监管企业与消费者的利益冲突才会处于可控状态,监管者的居间调解及其监管决定,也才能为利益冲突双方所接受,当事各方才能依规而为。因此,在准确定位价格监管职能的基础上,我国的监管现代化必须从完善规则做起。一是要有分层的系统的规则设计。二是规则设计须有实质性的公众参与。无论哪个层次的监管规则设计,都不能只有政府部门内部的讨论或依靠部门间的会签,而必须有实质性的公众参与。

  三是要建立职能完备、分工合理的监管组织体系。首先要对价格监管与财务、项目审批等关系密切的职能之间关系进行整合。以公用事业价格监管为例,市场准入及对投资、财务的监管等均属价格监管的基础,职能应适当集中。其次应以市场影响范围和财政责任为主要依据配置监管权力。对于那些供给网络跨区的行业,监管权集中于中央政府的模式可能较为合适。而供给网络限于省(市)的,价格由省(市)政府监管可能更为合理。供水、供暖、公共交通等由市及市以下层级政府承担财政责任的市政公用事业,监管权则应由同级地方政府行使。

  四是引入先进的监管方法。例如基于绩效的监管方式在许多成熟市场经济国家都有成功的实践,我国可考虑逐步改“成本加成”定价为“价格上限制”,以激励被管制企业提高效率,降低成本,进而实现价格的有效控制。间接竞争的方法也可应用,如特许权招标制度和“标尺竞争”,都可作为提高监管绩效的重要的手段。此外,虽然自然垄断性产业本身不能竞争经营,但其产品与替代品间仍然存在一定程度的竞争关系,根据其替代品的市场价格确定管制价格,可间接地将市场机制引入被监管的行业之中,从而不仅有利于促进生产者提高效率,而且也在更大范围内实现了资源的优化配置,并可减少买卖双方的争议,降低监管成本。依现有条件看,我国管输天然气、铁路运输的价格监管,都可以可替代品的市场价格为参照标准。

  (作者:国家发改委经济研究所研究员)

 

标 签:
  • 价格监管,自然垄断性产业,监管成本
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