将非税收入关进制度的笼子

  非税收入是政府收入的一种形式和重要组成部分,其取得依据相对复杂,仅作为税收的补充形式,通常实行专款专用,管理难度较大。将所有非税收入纳入预算管理,有利于管理的规范化和法治化

  日前,财政部发布《政府非税收入管理办法》(以下简称“《办法》”),对非税收入的设立、征收、资金管理等作出全面规定,明确应当纳入财政预算管理。

  相比税收收入,大多数人对非税收入比较陌生。实际上,政府非税收入不但是国家财政收入的重要组成部分,还与企业和个人密切相关。

  财政收入的重要组成部分

  财政收入主要由两部分组成,一是作为主体的税收收入,二是非税收入。《办法》对非税收入进行了界定:除税收以外,由各级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用国家权力、政府信誉、国有资源(资产)所有者权益等取得的各项收入。

  根据《办法》列举,非税收入包括:行政事业性收费收入、政府性基金收入、罚没收入、国有资源(资产)有偿使用收入、国有资本收益、彩票公益金收入、特许经营收入、中央银行收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入、政府收入的利息收入和其他非税收入。同时,《办法》明确,非税收入不包括社会保险费、住房公积金(指计入缴存人个人账户部分)。

  “非税收入是政府收入的一种形式和重要组成部分,它不是中国特有的,而是在世界各国长期存在的,尤其是体现为政府收费、罚没收入、国有资源有偿使用收入等。”中国财政科学研究院副院长白景明说。非税收入在部分领域中能更加公平有效地调节社会分配关系。与税收相比,非税收入具有一些不同的特征,主要体现为取得依据相对复杂、仅作为税收的补充形式、通常实行专款专用等。

  根据财政部发布的统计数据,2015年,我国一般公共预算收入中的非税收入27325亿元、政府性基金预算收入42330亿元、国有资本经营预算收入2560亿元。

  矛盾和问题显现

  在实际非税收入管理和运行中,一些矛盾和问题也暴露出来,包括规模偏大、管理政出多门、违规收费和设立基金问题仍然存在等。“非税收入类别多样、性质各异,同时我国从计划经济到市场经济转轨中存在着复杂情况,因此对非税收入管理的难度很大。”中国社科院财经战略研究院研究员张斌表示。

  为了加强非税收入管理,在制度建设方面,《彩票管理条例》《政府性基金管理暂行办法》等相继发布。近年来国家加大了收费基金清理和改革力度,比如,2015年对小微企业免征42项行政事业性收费、取消或暂停征收57项中央级行政事业性收费等。

  预算管理问题是非税收入管理工作的主线。在我国财政制度运行中,税收收入全额纳入财政预算管理,已形成比较成熟的预算管理制度体系。非税收入长期以预算外资金存在,游离于预算管理之外。

  2010年,财政部发文明确从2011年1月1日起将按预算外资金管理的收入全部纳入预算管理。2014年修订的新《预算法》规定,政府的全部收入和支出都应当纳入预算,预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。《办法》再次明确规定:“非税收入是政府财政收入的重要组成部分,应当纳入财政预算管理。”

  实行分类分级管理

  “《预算法》和《政府非税收入管理办法》明确了所有非税收入必须纳入预算管理,这就将非税收入关进了制度的笼子里。”白景明说。

  《办法》要求,非税收入管理应当遵循依法、规范、透明、高效的原则。同时规定,非税收入实行分类分级管理,鼓励各地区探索和建立符合本地实际的非税收入管理制度;各级财政部门是非税收入的主管部门。

  《办法》还对非税收入的设立和征收管理进行了严格规定,尤其是对设立和征收非税收入管理权限进行明确规定,比如,行政事业性收费按照国务院和省区市人民政府及其财政、价格主管部门的规定设立和征收;政府性基金按照国务院和财政部的规定设立和征收,等等。

  同时,《办法》明确,各级财政部门应当加强非税收入执收管理和监督,不得向执收单位下达非税收入指标;对违规设立非税收入项目、扩大征收范围、提高征收标准的,缴纳义务人有权拒绝缴纳并向有关部门举报。非税收入应当全部上缴国库,任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用、坐支或者拖欠。

  张斌认为,这些措施有利于防止各地乱收费、乱设政府性基金和对非税收入的违规使用;从长远看,还应进行相关立法,提高非税收入管理的规范化、法治化。

  今年的《政府工作报告》部署,2016年要取消违规设立的政府性基金,停征和归并一批政府性基金,扩大水利建设基金等免征范围;将18项行政事业性收费的免征范围,从小微企业扩大到所有企业和个人。

  “通过清理、规范政府性基金和收费,将大大减轻企业和个人负担,规范政府行为,使财政性资金管理纳入到统一规范的轨道。”白景明说。

 

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  • 办法,制度建设,国有资本经营预算
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