新加坡执政党的廉政之道

2010.07.23 16:26
来源: 党的生活     作者: 深圳大学当代中国政治研究所副所长 吕元礼
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  在长期执政的条件下如何保持政府的廉洁,是目前国际上许多长期执掌政权的政党面临的一项最为重大的课题。新加坡的政治文明之所以取得举世瞩目的成就,就是由于人民行动党在长期执政的情况下始终保持廉洁,其政府的廉洁程度被国际权威调研机构历年评为亚洲第一、世界前茅。总结新加坡的廉政之道,可以概括为这样四个方面:

  通过“以德倡廉”使人不想贪

  所谓“以德倡廉”,即通过道德教育提高公职人员的自律能力,从思想上抵制、杜绝腐败的念头,从而达到使人不想贪的目的。

  人民行动党政府特别注重以儒家思想来治理国家。前总理李光耀将儒家道德归纳为“忠孝仁爱礼义廉耻”等“八德”。不仅其中的“廉耻”与廉政直接关联,其他六德也与“廉耻”相辅相成。通过以德倡廉,廉洁、廉正已成为新加坡普遍接受和共同信守的政治文化。新加坡政治文化的一个主要特点,用李光耀的话说就是“当领袖的人不能自私自利或以自我为中心。人民行动党的每个干部都必须抱着利他主义,有一种肯为同胞做事的气概”。在新加坡,政治文化是一种价值符号。人民行动党的党徽以白为底色,人民行动党的党员在重大活动中一律穿着白色衣裤,其象征意义强调的正是执政的清廉。在新加坡,政治文化也是一种生活方式,李光耀说:“为何我们穿着随便:因为这是政府官员的生活方式。来见我的人都穿得比我华丽。我感到满足的是,知道不那么做就不能达到原定的目标。”在新加坡,政治文化更弥漫于政治环境之中,李光耀说:“廉洁的政治环境,是我国最宝贵的资产。在这样的环境里,掌管政府、主要机关和大学的人,都是一群廉洁、可靠、能干并且致力于为国人创造一个美好前途的人。”

  当社会培养出清廉知耻的政治文化,腐败分子就必然沦落到“千夫所指,不病而死”的境地。1986年,新加坡国家发展部部长郑章远的一个老朋友在贪污调查局的盘问下承认,曾经给过郑章远两笔各40万元的现款。但郑章远否认拿了钱,还企图跟贪污调查局高级助理局长讨价还价,要求他不再查下去。当他后来意识到在严明的法律面前难以蒙混过关的时候,便给李光耀留下一封遗书自杀了。遗书上说:“作为一个东方的正人君子,我觉得应该对自己的错误付出最高的惩罚代价。”李光耀指出,深受儒家文化影响的华人讲究面子。面子又可细分为“面”与“脸”。前者是一个人靠自己努力所取得的荣誉,后者是群众赏识一个人的优良品行所给予的尊重。因此,如果一个人“没有面子”,仍可在社会上立足;但是,当他一旦“丢了脸”,就无法在社会上立足,甚至也使家人蒙羞。李光耀认为,郑章远身为内阁成员之一,绝对明白政府总理“清廉政治”的立场。而李光耀本人也强调,决不容许任何行动党议员或部长利用职权牟取私利。基于上述原因,当政府并未因郑章远的哀求而终止调查时,郑章远则因丢脸而选择自杀,或者说,也是为挽回面子而自杀。有关调查的报道使郑章远的妻子和女儿承受了更大的痛苦,不久,她们离开了新加坡,而且再也没回去。李光耀指出:“我们已经建立起舆论的氛围:人们把担任公职贪污受贿的人看成社会公敌。所以,郑章远宁可了结生命,也不愿面对耻辱,遭到社会的唾弃。”

  通过“以俸养廉”使人不必贪

  所谓“以俸养廉”,即给予公职人员足够的工薪报酬,使之依靠正常收入而不必通过贪污腐败便能维持自己及家人基本或体面的生活,从而达到使人不必贪的目的。

  新加坡实行的以俸养廉主要体现为两个方面:一方面,坚持让大多数普通公务员的工资保持在社会的中上水平。政府每年都要将公务员的工资同私人企业人员的工资进行比较,如果发现私人企业人员的工资总体上高于公务员的工资,政府即给公务员加薪,以确保公务员的工资水平和私人企业中能力相当的人员的工资水平大体相当。另一方面,对内阁部长等高层公职人员实行“高薪养贤,厚禄养廉”。据《世界联系》调查组1996年对世界各国高级公共服务人员年薪的调查显示,新加坡政府首长的年薪为812858美元,是调查中排名第二的日本政府首长年薪(395049美元)的2倍有余,是美国政府首长年薪(200000美元)的4倍有余,是英国政府首长年薪(129189美元)的6倍有余,是俄罗斯政府首长年薪(3275美元)的242倍。新加坡政府首长的年薪比本国制造业雇员的平均年薪高56倍,等于本国企业总裁平均年薪的2倍。

  李光耀曾就公职人员的薪金问题谈了这样的见解:应该根据市场的做法,建立一个诚实、公开、可以辩护及行得通的制度。如果放掉这个做法,就会变成贪污或是虚伪。新加坡公职人员薪金制度的“市场做法”主要体现为根据人才的价值确定薪金。商品交换强调“物有所值”,同样,人才市场也须强调“才有所值”。新加坡第二代领导人吴作栋认为,当人们谈论部长与高级公务员的薪金标准时,首先必须确定他们所要的是什么样的政府及具备什么素质的人才。如果人民所要求的只是一个平庸甚至低劣的政府,并准备接受能力平庸的人为部长或常任秘书,那政府就可以把部长及高级公务员的薪金标准定在一般新加坡人的平均收入水平上,大致每月1500新元。不过,吴作栋指出,他不能接受这么低价的标准。因为既然国会选择他为总理,把国家的前途交托给他,他就有义务集合最杰出的人才为国家服务。如果人民希望自己的生活更安全,就必须把治理国家的重任交付给最杰出的人才。这些人的收入都是全国最高收入的几百人之一,每月至少4万新元。他说,部长的才能不一,在私人企业界的职员赚钱的能力也不一样。如果担任公职的高级官员选择在私人企业界任职的话,他肯定,他的内阁中会有超过一半的成员将名列全国收入最高的100名受薪人士的名单内。有资格成为部长或高级公务员的人们,应该属于那些有能力登上私人企业界顶峰的人。因此,部长和高级公务员的收入,应该与本地私人企业界的顶尖专业人士相比较。

  为了实现“以俸养廉”,新加坡对部长与高级公务员的薪金标准制定了如下“方程式”:1.政府根据私人企业中六个专业的收入水平,为部长和高级公务员制定了两个薪金标准。2.所选定的六个专业是:银行家、会计师、工程师、律师、本地企业和跨国公司的执行人员。3.第一个薪金标准:特级一,是为部长和特级公务员而设,其方程式是从上述六个专业中各选出最高薪的四人,然后以他们的平均主要收入的三分之二作为这一级的薪金标准。4.第二个薪金标准:超级G,是为刚升上超级薪金制的公务员而设。政府从年龄在32岁而又从事上述六个专业的人中,各选出收入排名在第15位者,然后以他们的平均主要收入作为标准。正是通过“以俸养廉”,新加坡政府才能保持高程度的廉洁和高水准的能力。

  通过“以规固廉”使人不能贪

  所谓“以规固廉”,即通过建立减少腐败机会、实行严密监控和进行有效预防的有关规则,从而达到使人不能贪的目的。

  首先,建立减少腐败机会的规则。腐败是指利用公共权力牟取私利,所以,公共权力的存在是腐败滋生的前提。减少不必要的公共权力,就是减少了滋生腐败的土壤,从而减少了官员腐败的机会。基于上述原则,人民行动党政府“尽量减少政府官员的自行处理权,例如,批准发给执照或许可证的权力”。

  其次,建立严密控制的规则。例如,“实行双重检查制度,确保一个官员的决定必须由另一个官员审查或监督”;“一切有关政府官员的权力的工作条例力求简单明了。这样一来,任何违反条例的行为都很容易引起怀疑或招来投诉”。

  第三,建立有效预防的规则。例如,政府对公务员借钱给予规定:1.对初任人员须要求其以书面说明是否有债务困扰,如有,则须说明其债务情形。2.每年7月1日,每个政府职员都须填写一份个人财务表格,写明自己的财务状况及所欠债务。如果一个官员所负债务已超过自己三个月工资的总和,则被视为陷入“债务麻烦”的官员。该官员必须向其所属部门的常任秘书报告。凡是陷入“债务麻烦”的官员或所填表格内容虚假者,都将构成惩处条件,严重者可开除公职。之所以采取这项措施,是因为新加坡政府认为,公务员不能欠债太多,否则,就有贪污的可能。3.不得向下属或受职权管辖者及有公务往来者借钱,不得贷款收息。

  通过“以法保廉”使人不敢贪

  所谓“以法保廉”,即通过立法严明和执法严厉,使腐败人员受到严厉惩罚,使腐败行为付出巨大代价,从而达到使人不敢贪的目的。

  首先,立法严明。一方面,根据新加坡《反贪污法案》,对任何人所拥有的财产或其在某财产里占有的利益,如果与该人已知的收入来源不相符合,又不能向法院做出合理的解释时,即被视为贪污所得。另一方面,新加坡《防止贪污法》对于“报酬”(贿金)的含义、范围作了广泛解释,包括:1.金钱,或者任何礼品、贷款、费用、酬金、佣金、有价证券、其他财产或者任何形式的财产性利益,不论其是动产或者不动产;2.任何职务、就业或者契约;3.任何支持、免除清还或者清算任何贷款、责任或者其他负债,不论其是全部或者部分;4.任何其他服务、优惠或者任何其他形式的好处,包括提供好处使之免受任何刑罚或者被剥夺资格的处分或者逮捕,使之免受任何纪律或者刑事性质的诉讼或者控告,不论这种诉讼或者控告是否已经进行,还包括执行或者被迫放弃执行任何权利或者任何权力或者职责;5.任何提供、承担或承诺前四项所说的任何报酬。

  其次,执法严厉。新加坡商业事务局局长格林奈是商业事务局的创立者,一直领导商业事务局与商业犯罪进行斗争,他判案公正、精明、快捷,对防止和惩治商业犯罪做出过重要贡献。由于他亲自处理过新加坡七大商业犯罪案,为政府追回了2亿新元的国家资产,政府授予他“杰出公务员”称号,公众称他为“商业犯罪的克星”。但是,1990年他却因两件“说谎罪”而受到法律的惩治。其一,格林奈曾向财政部申请了一笔购买新汽车的贷款,而实际上是用来还了一辆旧车的债。尽管他如期还了这笔贷款,但根据政府对公务员的要求,他仍触犯了法律,被判为“用误导性文件诱骗贷款”。其二,他在某印尼商人尚未签约购买新加坡梦幻度假村时,两次对新加坡公共汽车公司谎称该商人已签约购买,劝说公共汽车公司投资300万新元与外商合作。这两件罪行,在一般人眼中也许不太严重,甚至认为不是犯罪,而是正常的商业技巧。但根据有关法律,他仍被判坐牢3个月,并被开除公职,永不录用,失去了每月2万新元的职位津贴,同时被取消了50万新元的公积金和30万新元的退休金。作为1992年中国赴新加坡精神文明考察团团长的徐惟诚说:“新加坡人非常怕开除公职,因为每个人都有一大笔公积金,相当于每月工资的40%。公积金不在企业里,也不在机关里,而是在国家手中。任何被开除公职的人公积金都将被没收。资历越老、地位越高的人,公积金越多,多在六位数以上,也就是几十万元。一旦被开除公职,几十万元就没有了。这个损失就大了。收人家一杯咖啡才几块钱,但可能导致开除;一开除,几万、几十万就没有了。所以,公积金成为威慑力量的最大后盾。因为公积金代替了养老金和退休金,一旦公积金没收了,所有的保障,包括医疗费都没有了,非常可怕,所以大多数人都不敢贪污。”

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