芬兰清廉建设的经验与启示

2013.11.25 09:26
来源: 《红旗文稿》     期号: 2013/22     作者: 伍 捷
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  芬兰被认为是世界上清廉度最高的国家之一。他们的经验是抓住“信任、法律、道德”三个方面建设,同时注意“法律必须清晰严肃,官员要高薪养廉,突出职业人士的道德意识,及时惩罚控制腐败行为”四个环节。这些做法和经验,值得我们借鉴。

  1. 把权力关进法律和制度的笼子里。芬兰遏止贪腐的第一利器是法律法规明确、具体、细致、不断更新,力求做到底线清晰、公开透明。芬兰在上世纪70年代也是腐败多发的时期。几个大的腐败案件都是发生在城市规划部门和市政采购部门等有利于权力寻租的部门,如地铁腐败案、西门子行贿案等。此后重视清廉建设,完善了有关制度和法律,才遏制住腐败。预防打击腐败行为主要在三个重点领域进行:一是负责公共设施规划建设管理的部门,这些部门的工作人员接受任何收益都足以使人们对政府失去信心。二是国会议员。这些人受贿,就很难保证国会的决策不受影响。三是私人企业领域。他们可以在国内也可以在国外行贿。最近,芬兰、欧盟颁布法律,涉及公司内部反腐败,这些法律对所有在外国的公司都适用。与北欧几国比,芬兰在用刑法控制腐败方面比较突出。芬兰《公务员法》和《刑法》中有关于行贿受贿的条例,对公务员及政府雇员的行为加以规范。根据这两部法律,中央政府及下属各部门制定了具体的规章制度。特点比较明显:一是构成腐败犯罪的起点较低。不论实际上是否影响了公职行为,只要收受了贿赂就足以构成刑罚的条件,利益贿赂不仅仅局限在金钱,也包括对公职人员家庭、子女未来的承诺等,只要公务员的行为会削弱公众对政府行为公正性的信心,该公务员的受贿罪名就成立。芬兰流传最广的一句话是:“公务员可以接受一杯热啤酒和一个冷三明治,但如果喝上葡萄酒那就危险了。”二是公务消费的规定十分详细。为了防止公务员公私划分不清,芬兰政府各部门、议会、军队等部门均设有专职的管理人员,替出差人员按规定标准订购旅馆和车船票或机票。三是实行财产申报和公示。所有公职人员都要申报他们所有财产的状况和收入来源。芬兰实行金融实名制度和官员财产信息公开制度,公众和新闻媒体可以查阅到官员的财产、工资、纳税情况。四是完善的监察专员制度。监察专员向议会报告工作,与行政、立法、司法机关均无任何隶属关系,其主要职责是监察中央和地方政府、法院、警察、军队以及国有企业的工作人员,政府部门的部长除外。

  2. 营造诚信为本、崇廉鄙贪的清廉文化环境。芬兰人坚信,“很难强制让一个人不腐败”,“只有自己内心的强大才是防止腐败的利器”。与腐败作斗争不能只靠风暴式打击让腐败分子受到指责惩罚,关键要形成诚实信任的社会环境。芬兰的反腐败教育与其公平、平等的理念紧密结合,深深地植根于社会。这种理念的发展已有上百年了。因与公民意识联系紧密,官员和平民就拥有共同的道德上的标准,都自愿服从共同的规范。具体做法上,一是面向社会进行廉洁教育。芬兰中学就开设法律基础教育课程,培养公民的守法观念。二是面向公务员队伍进行廉政教育。芬兰年轻人从大学毕业进入公务员体系后,最重要的就是通过培训使其弄清“腐败”的界限,即接受礼品或受请吃饭的上限在哪里,个人的权限是什么。三是重点抓执法系统的廉洁自律教育。一位赫尔辛基大学的教授对我讲:“我对政府机构及其内部的公职人员都是信任的。他们受到良好的廉洁自律教育,各层级的权限清晰,下级无需请示上级的事,打招呼不太管用。我去警察局等部门办事从来没有担心过不行贿就办不成。当然他们可能犯错,也可能理解法律有偏差,这种情况下我可以和他们讨论,甚至到法院起诉他们,但从来没有想过通过行贿来解决。”芬兰通过长期的廉政教育、完善的法律制度、各方面有效的监督,营造了崇廉鄙贪的浓厚文化氛围,使得贪污受贿行为如同偷盗抢劫一样,被视为卑鄙肮脏的不义之举。近来外国的一个调查机构举行全球一些大城市丢钱包交回实验,芬兰赫尔辛基因回收钱包最多而获得世界最诚实城市称号。

  3. 社会广泛参与监督,严惩腐败行为。芬兰人认为,“任何人都有权利来举报腐败”。一是媒体的监督起着至关重要的作用。政府官员一旦有丑闻被曝光,就会威信扫地,甚至被起诉。比如芬兰最近有一个议员接受别人送的戏票看演出,被记者曝光。因事出有因,虽然最终该议员未被送上法庭,但他的政治前途到此为止。二是社会团体的监督活跃。芬兰约有11万个民间团体,其中6.3万个十分活跃。律师也有自己的机构控制自己的行为,能自我清除败类。若你做错了,会被组织清理出去。学者认为社会组织机构如果不这样做,甚至参与腐败,就会变成系统性的腐败犯罪。这种情形是可怕的。三是公民的监督比较便利。在芬兰,任何公民都有权自由地检举和揭发违法的政府官员。像芬兰议会就设有网站,受理公众对议员的投诉。 

  4. 实行严密的税收监管,使高级公职人员腐败难逃惩处。一般高级官员的腐败行为不易受到监督,芬兰政府通过遍布全国的税收系统严密监视行贿受贿行为。如一位管理城市规划的部长级官员自己花钱装修房子,没有向装修公司要发票,税收部门在对装修公司的税收审计中发现问题,质疑这位官员帮助对方逃税,直到他解释清楚,其中没有任何可疑寻租问题才算罢休。

  5. 从权力寻租的供求关系入手,有助于清除腐败滋生的土壤。从行贿者讲,目的是对官员施加影响,以使其决策对自己有利。在芬兰已建立起比较好的组织通道。想对政府施加影响的人,有公开透明的通道从不同的层面展示其影响。比如要制定一个法律,就会有一些组织或社团出面,代表不同群体的利益,表达他们的诉求,通过各方面参与讨论形成共识,在此基础上制定政策和法律,这样,大大削减了通过行贿影响官员决策的必要性。

  6. 把依法管理与促进社会公平密切联系起来。芬兰是世界上第一个修改罚款系统的国家,即把罚款和收入挂钩,按被罚款人每天的工资来计算罚款额。如开车超速,开车的人是学生的话,罚款很少;若是公司的总裁,就要罚很多。比如前者是500欧元,后者可能就会达到1万欧元。通过这一调节措施,促进了社会公平和公正,目前这一系统已推广到其他北欧国家。

  7. 大政府、大社会的治理模式。政府治理和社会管理两者不能偏废。芬兰是完全的市场经济国家,但政府这只手也很强大有力,既强力参与社会建设管理,又不放松对经济活动的调控。比如,在环境保护相关法规的制定上,美国的法律与芬兰非常不一样。美国是谈判式的,工业能做什么,农业能做什么,更多的是通过谈判。芬兰是命令执行的方式,由政府来制定统一的标准。这是两种环境治理的模式,学者认为欧洲这种模式要好一些,环境保护不是能通过谈判解决的,必须通过法律法规以及行政来决定标准。谈判既影响了效率,又为寻租留下空间,而由政府统一制定标准,既严肃、公平,又堵塞了可能带来的腐败。在芬兰,大政府并不意味着小社会,政府非常注重发挥社会组织作用,政府不该管、管不好的事,都交给社会组织。把政府的部分管理事项下放或让渡给有能力管理的社会组织,形成政府为主导治理、社会组织协调配合的良性管理格局,减少不必要的政府权力的同时,也减少了权力的滥用。

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