中国创造新的制度文明

2013.11.25 09:57
来源: 《红旗文稿》     期号: 2013/22     作者: 宋鲁郑
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  新中国1949年成立以来,在时代需求和吸取经验教训的前提下,在权力传接、监督和制约方面形成了中国特色的制度模式。这种特色,与目前深陷经济危机的西方和激发革命动荡的阿拉伯世界形成了鲜明对比。一个制度要想良好运转,不仅要做到灵活性,还要做到延续性。西方的制度模式有灵活性,但缺乏延续性,往往随着新政府的建立而出现大幅度的改变。而阿拉伯世界有连续性,但缺乏灵活性,最后制度走向僵化。只有中国制度既保持了连续性,又坚持了灵活性,做到了连续性和灵活性的统一。

  一、中国政治制度的优势

  有效的人才培养和选拔机制。中国的制度优势之一是,建立在能力为基础之上的全国性选拔、长期培养和历练、年龄的限制、定期的更替、行政和立法机构的差额选举。以新一届领导人国家主席和总理为例,他们均经历过长达20年左右的基层任职考验,并在5年前进入最高权力中心中央政治局常委。对国情、政情、民情了如指掌,所以可以立即开展针对性地施政,根本没有西方新领导人至少长达半年的熟悉情况的阶段,也就是西方常说的所谓蜜月期。这实质上就是民众对政治人物熟悉情况的忍耐期罢了。

  相反在耗资巨大、通过大众投票方式产生领导人的西方,能力往往不是第一位的。影响选举的因素众多,如宗教信仰、性别、 种族、形象、是否会作秀和演讲、是否有足够的金钱支持等,但最重要的能力却被边缘化。像奥巴马,唯一的从政经历是州和联邦的参议员,连一天的市长都没有做过,可以说没有丝毫的行政经验,结果却被选出来管理整个国家。假如在中国,一位没有任何基层行政经验的政协委员或者人大代表一夜之间就成为中国的最高领导人,可否胜任?

  中国还不存在西方式的宪政空窗期。在西方假如出现换人或换党,新的领导者必须等上数月就职后才能展开施政。美国是近两个月,韩国是近三个月。而一些议会制国家, 假如选举出现争执或者无一党占据优势,则往往长期无法组成政府。比如德国2005年第十六届联邦议会选举,就用了两个多月的时间才组成默克尔新一届内阁。比利时在大选后长达541天处于“无政府状态”。这个阶段可合称国家权力交接时的空转期。可是在一个瞬息万变的全球化时代,这样长的空转期,代价显然过于高昂。

  东西方虽然都是从全国选拔人才,但由于制度原因,西方却不能从全国的层面使用人才。

  西方由于不同政党的存在,整个国家的政治人才被政党切割成几个部分,并随政党共进退。一党获胜,哪怕原来的政务官再有能力,也统统大换血。这一方面造成人才的短缺,另一方面则又造成人才的浪费,更造成政策的非连续性。毕竟政治精英也是稀缺资源,一个杰出政治人才的产生也是多种因素合成的,而政治精英也有其自然寿命。一个政党连任八年,也就意味着另一个政党的政治精英闲置八年。这也是为什么英国前首相撒切尔夫人去世后,整个西方都在呼唤何时才能再有后来者。而中国一党执政,多党参政,则完全不存在西方这种体制性弊端。

  整体而言,从实证的角度看,西方选举这种方式产生的领导人,要么无法选出最优秀的人才,要么无人才可选。即使偶尔出现负责任有魄力、敢于正视现实和注重长远的领导人,也往往被选民选下台。所以从现实政治实践看,中国的层层选拔制,有意识的人才培养体系,要胜于西方式的选举产生领导人的模式。

  政治保持独立并拥有最终的决策权。2013年人代会,中国进行了大部制改革。素有“铁老大”之称的铁道部不复存在了。铁道部由于历史的原因,其对国民经济具有举足轻重的影响,2003年和2008年也曾试图对之进行拆分,但在种种阻力下未果,一向被外界认为是行政改革的“老大难”。但再一再二不再三,铁道部最终仍然成为改革的对象,在完成其历史使命后走进历史。

  无独有偶,连任的美国总统奥巴马,也试图解决美国的老大难问题“控枪”。2012年12月康涅狄格州桑迪胡可小学发生震惊全美的枪击案,造成包括20名幼童在内26人死亡。奥巴马于是把控枪与移民改革定为其第二任期的两大施政重点。之后,奥巴马为控枪法案投入了巨大的精力和政治资源。就在参议院投票前两周,奥巴马不仅亲自带领数名康州校园枪击案遇难儿童家长来华盛顿,参与对国会议员的游说工作,而且他还做了重大的妥协:禁止攻击性枪支与大容量弹夹销售就从他的控枪方案中消失了。还需要一提的是,自从这次校园悲剧之后,98天内又有2243人做了枪下冤魂。

  然而,鲜活的生命抵不住严酷的政治现实——尽管桑迪胡可小学惨案发生后,枪击案受害者家属四处奔走推动控枪法案立法进程,他们言辞恳切:“记住,这不仅仅是政治”。最终,这个已经打了折扣的禁枪法案胎死腹中。据英国《卫报》调查报道,投反对票的参议员中,只有三个人没有收枪击协会的钱。当然更重要的原因是,国会选举又快要到了。当年克林顿利用民主党控制参众两院的优势,曾通过一个控枪法案,结果中期选举,全美持枪协会帮助共和党逆转胜。前车之鉴!哪个议员不心寒。

  中国成功把铁道部纳入改革轨道,美国却再走麦城。根本原因就在于,和西方相比,中国的体制很鲜明的特点是一直保持了政治的独立性和最终的决策权。

  在西方,民众、资本和权力三种力量博弈的最后结果是以普选为特征的民主制度。民众通过选票获得了对政治的控制权,而普选导致的高成本又为资本提供了影响政治的空间。至此,政治权力成为弱势,民权和资本的权力事实上主导了西方各国,这种模式运行的结果不仅仅是导致了美国引发的全球经济危机——次贷危机就是要百姓有房,金融财团有利,更令危机中坚持改革的政治人物被淘汰。

  中国传统上政治都是强势处于独立状态的。到今天,中国政治独立性的状态依然如故。目前的中国,虽然三种权力的博弈日益激烈,但至少在全国一级,政治权力仍然有最终的决定权。所以,一些很困难的决策、符合国家长远利益的决策,都能够执行。

  至少从现实角度看,一个以追求利润为核心的、资本主导的制度,一个以追求福利为核心的民众主导的制度,其合理性、有效性要远远低于相对中立的政治权力主导的制度。这也是为什么,今年4月30日在法国播放并早早就引发法国关注、让-米歇尔-卡雷拍摄的纪录片《中国,新帝国》,提出这样的结论: “在西方,是金融家们掌控政权,在中国不同,中国是由国家控制大公司和银行系统以及能源”。

  执政高效、强大的学习能力和纠错能力。低效率一向认为是西方民主制度的通病。因为任何一项决策都要经过不同利益集团的博弈,并伴随冗长的程序。其优点理论上曾被认为可以避免巨大的失误。然而,从现实层面来看,却是不仅有低效率带来的弊端,其最终决策由于不同利益集团的相互妥协,其负面作用往往成为主导。正如宣布不参加2010年 11月选举而震撼美国政坛的民主党参议员埃文-贝赫在《纽约时报》发表的题为《为何离开参议院》的长篇文章中所说的:“解决财政赤字和贸易逆差、挽救经济、能源政策、医疗保险改革等关乎国家未来的紧急课题堆积如山,但国会却处于(什么工作都不能做的)瘫痪状态。”而国会不能工作的最大原因则是“顽固的党派主义和不知妥协的僵硬思想”。他还指出在担任参议员的12年里,美国国会成员抛开党派之争,在美国这个大框架内团结一心的经历只是在2001年9.11 恐怖袭击事件发生后出现过一次。这就是为什么美国的三权分立制度无法阻止入侵伊拉克,也没有办法防范全球经济危机的爆发,也无法阻止最高法院取消已经实行了100多年的对财团政治捐款的顶额限制。

  然而经济危机爆发后,即使进行修正,也无法消除其后果,更无法回到危机前的状态。目前来看,更深层的危机是这种制度也阻碍新科技的产生和应用。比如在当前能源日趋短缺的时代,美国加州一家制造太阳能公交车的公司,在美国屡屡碰壁。因为这涉及传统汽车行业以及能源公司的利益, 还有工会的利益,它们各个都有强大的游说集团。后来这家公司决定到中国来试试运气,却被广州市政府所接受,并迅速更换。奥巴马上任伊始就决定以中国为榜样发展高铁,结果到现在依然寸铁未建。在佛罗里达州规划的第一条短线高铁,尽管是由联邦政府承担大部分费用(一共26亿美元,联邦承担24亿),但由于高速公路和航空利益集团的反对,最终化为泡影。而且这个项目还被指责是奥巴马意图收买选票(佛州是摇摆州,高铁沿线多为独立选民)。最终被批复的加州高铁,论证(实是各利益集团博弈)竟然长达8年,而建设周期更是长达20年。高铁作为一个技术相当成熟的项目,实在令人难以理解究竟有什么问题需要论证8年,需要建设20年。在科技日新月异的今天,恐怕等到建成之日,已是技术淘汰之时。显然,一个不被财团绑架和影响的政府才可以作出更中立和理性的决定。

  这也是为什么《纽约时报》专栏作家托马斯·费里德曼在其新书《世界又热又平又挤》有一章的标题竟然是这样的:假如美国能做一天中国。他举例道:“如果需要的话,中国领导人可以改变规章制度、标准、基础设施,以维护国家长期战略发展的利益。这些议题若换在西方国家讨论和执行,恐怕要花几年甚至几十年的时间。”最后他感叹道:“我希望美国能做一天中国(仅仅一天)——在这一天里,我们可以制定所有正确的法律规章,以及一切有利于建立清洁能源系统的标准。一旦上级颁布命令,我们就克服了民主制度最差的部分(难以迅速作出重大决策)。要是我们可以做一天中国有多好……”只是一天!仅仅一天!

  相对于西方,中国是一个更负责任的政府。一谈到中国,西方往往套以“绝对权力,绝对腐败”的说词。这实是意识形态的想当然, 与当今政治实践不符(众多民主国家存在的严重腐败就是证例)。而且更重要的一点是西方没有认识到“绝对权力也往往意味着绝对责任”。在西方国家,出了问题可以推诿。执政党说是在野党不配合(如台湾的民进党时代),在野党成为执政党之后,又推卸责任是前者造成的。不仅如此,对跨越政党任期的项目,往往会首先被牺牲掉。奥巴马总统向国会提交的2011年预算案,其中一款是砍掉了小布什时代的登月计划。而这个登月计划已经耗资91亿美元,合人民币600多亿,这个项目就成了半拉子工程。然而,令人奇怪的是,没有人为这么大的损失而负责。

  在西方社会,许多官员是选上来的,因而有任期保障。只要不违法,决策失误,或者不作为,都不影响任期做满。而且一旦任期到了,下台了,就是有什么问题,也不会再被追究。小布什发动伊拉克战争有人追究吗?制造了席卷全球的经济危机,有政治人物被追究吗? 高达500亿美元(3000多亿人民币)、持续数十年的马多夫诈骗案,有官员被追究吗?而在中国,高官问责制日益完善,官员不称职或者失职,犯错,随时会被追责。

  也正由于西方政治人物是由选举产生的,为了迎合民众而有意做出违反国家长远利益这种不负责任的事情。以今天的法国为例。由于债务累累,政府第一大开支是巨额债务利息,相当于全年的教育经费。本来,左派主张增加福利和增加税收,右派主张减少福利和减少税收。在政党轮替是常态的情况下,自然会取得平衡。然而左派上台后只敢增加福利,右派上台后只敢减少税收,最后自然是国家陷于破产的境地——2007年时任总理的费永就打破禁忌,公开承认财政已经破产。法国前总统萨科奇为了2012年连任,竟然先是下令每个企业给员工分红1000欧元,后更严令任何企业在选举期间不得裁人或者破产。在各个政党如此执政之下,严重地损害了法国的竞争力。这种对竞争力的损害,绝非一言所能尽。

  在转型时期中国对腐败的有效遏制。西方的腐败是刚性腐败,中国的腐败是人性腐败。西方的民主,必须有选举,而选举必须有钱。政治人物接受了财团的支持,获胜后,必然要给予回报。这就是民主制度下腐败的刚性原理。而在中国,官员的任命受诸多因素影响,工作能力、群众测评、人情关系以及贿赂,等等,但这种开支和大规模的选举所需要的费用相比完全不成比例,因此和财团没有直接的关系。他们上任后的腐败主要是和人性的贪婪有关,收入不高和法规监督不完善则是外因。但从客观上并没有必须腐败进行钱权交易的刚性原由。

  当然,中国的腐败之所以相对于其他处于同一发展阶段的国家能够得到更有效的遏制,最重要的原因还在于中国在现行体制下,有能力对之进行打击。乌克兰前总理季莫申科曾说:“我有时羡慕中国。你们知道,在中国,贪官将被斩断腐败之手和实施死刑,这一切是需要的。而我们作为欧洲国家,尽管有时手也感到痒痒,但无法实施这一刑罚。”虽然由于经济发展阶段的制约,无法达到西方发达国家现在的水准,但在社会转型期这一特定时空内,已可算是最可接受的效果了。要知道现在名列亚洲廉洁排名第二的香港,上世纪70年代却是另一番光景。由于腐败过于严重,当时的港英殖民政府不得不成立廉政公署进行打击,结果竟然引发香港警察暴动,将廉政公署占领。其腐败的程度由此可见一斑。

  腐败的有效遏制,根据西方的经验有三条。一是经济发展,可以高薪养廉、建立完善的银行监控体系。二是完善法制。三是钱权交易的合法化。我们可以看一下全球,最腐败的那些国家都是最贫穷的国家,而做到比较廉洁的都是富裕国家。一向不被西方视为民主国家的新加坡,亚洲廉洁度名列第一,全球第五。廉洁度在亚洲名列第二的则是中国香港。极为巧合的是,它们均是华人社会。因此,中国在经济发展到中等发展国家水平,在一党制没有腐败刚性的前提下,也同样会达到或接近新加坡也就是是全球领先的廉政水准。

  二、中国制度对西方质疑的回应

  中国以不同于西方的模式成功崛起对西方最大的威胁不是经济竞争而是政治制度。西方赢得冷战之后,其制度对合法性和正当性的垄断达到空前,而这也是西方统治世界的基础。然而,冷战结束二十多年后,一方面是中国成功崛起,另一方面西方却陷入百年一遇的经济危机中。众所周知,政治制度最怕有可替代性。处于危机的西方恰需要制度的正当性和合法性提供支持以渡过难关,而中国却在这一点上对西方客观上构成强有力的挑战。于是西方在不得不承认中国制度有效性和合理性的同时,也从多个角度对中国制度发难。特别是从根本上对中国的制度提出两个尖锐的质疑:中国模式无法解决权力的和平交接、中国模式无法避免政治强人和个人独裁的出现。而中共十八大使中国再度实现了制度性和平权力传承,以无可辩驳的说服力验证了中国制度模式的成功和成熟。

  应该说,权力的监督和制衡,也一直是中国历代关注的焦点。中国古代为了避免政治自身的不受控制,发展了“民本主义”(民为贵,君为轻)、“天命”理论, 即政治的合法性建立在为民和执政的有效性上,一旦违背,其合法性即丧失,被取代就是合理的。同时还发展出一套政治权力的自我制衡。据甲骨卜辞记载,商代已有御史一职。战国时期,御史已有监察职能。秦汉时期,御史大夫的职掌为“典正法度,以职相参,总领百官,上下相监临”,主要负责监察。汉武帝将全国分为十三个监察区,各设刺史一人,以六条问事,监察地方官员。唐代中央设御史台,下属台院、殿院、察院,专司监理。宋代除了设置御史台来 “纠察官邪,肃正纲纪”,还设有谏院,谏官和御史可“风闻弹奏”。明代改御史台为都察院,设十三道监察御史,定期到地方巡回监察,称为“巡按御史”,又新设六科给事中对中央六部对口监督。清代将六科给事中合并于都察院,与御史合称“科道”,专司监察。

  到了当代,除了传统的“民本主义”、“天命观”、“绝对权力绝对责任”对执政党的约束和压力,也建立了现代的监督体系。如以各级人大及其常务委员会为核心的国家权力监督;以行政监察监督、行政复议监督和审计监督为核心的国家行政机关的监督;以检察机关和审判机关监督为核心的司法监督、以中国共产党各级组织及纪律检查委员会、人民政协和民主党派、社会团体监督为核心的社会监督;以日益开放、影响力越来越大的媒体为核心的新闻监督。

  中国共产党也先后出台《中国共产党党内监督条例》、《关于党的基层组织实行党务公开的意见》,进一步完善集体领导和分工负责、重要情况通报和报告、民主生活会、询问和质询等党内监督10项制度。中央和省级党委都建立巡视机构,对下级党组织领导班子及其成员进行巡视监督。政府则制订了《中华人民共和国政府信息公开条例》。中央和国家机关、各省(自治区、直辖市)普遍建立了新闻发布和新闻发言人制度;国家司法机关推进审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开等司法公开制度。

  诚然,中国的监督体系仍然处于完善之中,与民众和社会的期待还有距离。然而全球化和网络时代的来临,则有效弥补了中国现行监督体系的不足。由于冷战后中国成为唯一硕果仅存的社会主义大国,并通过不同于西方的发展模式成功崛起为全球第二大经济体,令中国成为全球特别是西方特别关注之地。中国出现的任何问题都会被过度聚焦和放大。这种过度的“关照”,自然对中国产生了强大的压力,起到了相当有效的监督作用。

  信息时代的来临,也起到类似的作用。特别是互联网和手机的高度普及——网民数量5.64亿,手机网民突破4亿,以其无所不在的优势和开放性、快捷性、低成本的特点, 成为社会所有成员监督和表达意见的平台。同时2003年最高人民检察院就适应时代建立了网络举报平台,如今全国的省级纪检监察机关相继开通举报网站。2005年底,中央纪委、监察部也公布了中央纪委信访室、监察部举报中心的网址。新华社在2009年也通过新华网公布了中央和地方网络举报方式。为了鼓励网上举报,一些地方出台了奖励措施。如北京市检察机关规定,对网上实名举报国家工作人员贪污、贿赂等犯罪的公民,经查实结案后,最高将可获得10万元的奖励。

  网络反腐这种新形式一经推出,立即展现奇效。中央纪委网上举报中心仅开通半年,就受理举报32500件,月均2700件,其中署名举报、有效举报占多数。而最高检提供的数字显示,全国网上举报案件数量年均达3万多件。

  网络时代可以令中国任何一地的问题迅速曝光,高效处理,有效强化了对政府和官员的监督。比如近年网络曝光的“表哥”、“房叔”、“房姐”、“天价烟”官员、雷政富“艳照视频”,2013年网络反腐更将国家发改委前副主任刘铁男拉下马、上海多名法官嫖娼劣行曝光于世。这不仅有助于中央对地方的制衡,更有利于问题的迅速解决,也推动着制度的完善。

  衡量不同制度的标准实际就是三个方面:是否能够产生优秀的领导人、是否能够充分了解国情(像中国的五年规划)、是否能够排除资本的制约而作出有效、符合长远利益的决策。从这三方面来讲,中国创造的制度文明要远远优于西方。

  对于中国制度的表现,这里不妨引用即将离位的世界贸易组织的总干事帕斯卡·拉米在2013年6月底接受法国《快报》(L’Express)杂志专访时所评论的:自从邓小平在1979年决定经济开放以来,中国的政治体制就呈现出很多优点,中国是40年来在经济领域犯错误最少的国家。拉米解释说,中国经济体制主要的目的是为人民谋福利,中国的贫困人口在过去的40年大幅减少。

  事实上,中国制度的优异表现竟然超出了所有极端乐观主义者的预测。法国资深外交官于贝尔·韦德里纳2006年在其专著《面对超级大国》(由法国外交部和驻华大使馆“傅雷”资助出版计划资助)提出一个当时看来非常乐观和大胆的预测:中国“如果一切都进展顺利的话,在2020年至2030年间,赶超德国和日本,成为第二大经济体”。结果仅仅一年之后,中国就超越德国,4年之后超过日本!足足提前了10到20年。

  关于制度,中国最早的自由派学者严复(晚年走向保守主义)有过精辟的论述:“制无美恶,期于适时。变无迟速,要在当可”。这恐怕也是习近平主席提出的“鞋子合不合适,穿了才知道”的含义。

  三、西方政治文明衰落与中国制度文明崛起的意义

  西方的民主制度发展到今天已弊病丛生,日益无法适应全球化的挑战。

  西方目前的民主制度有两个难以解决的困境和日益面临种族与宗教的挑战。一是西方的政策受制于普通的选民。选民只关心自己的切身利益,对于事关长远、全局甚至全球的事务并不关心,也缺乏足够的专业知识。德国选民素质之高可冠全球,尤其是环保意识。但只要绿党提出增加燃油税,绿党的选票就会大幅减少。另一个有着悠久民主传统的国家法国2005年公投欧盟宪法,尽管是法国人起草的,而且对法国国家利益做了很大关照,但仍被公投拒绝。而实际上,绝大多数选民都没有读过欧盟宪法草案,他们之所以投反对票仅仅是对现政府不满,而不是对欧盟宪法有不同意见。一言以蔽之,西方现在的债务危机就是它们的模式下人民选举的后果。应该说,注重监督和制衡是西方制度的一大特色,可是又由谁来监督在社会发展扮演极其重要角色的大众呢?其所以会出现这样的空白,这恐怕又和当今民主制度的一个理论假想密不可分:把政府当作应有之恶,要进行限权,但对民众却又认为是道德完美、能够做到绝对正确。而任何权力包括民权没有限制都会被滥用。于是在西方这种制度模式下,民众可以通过选票迫使政治人物接受并非理性、甚至完全不合理的诉求。今天西方国家普遍出现的债台高筑、寅吃卯粮、高福利难以为继却无法改革、民众日益懒惰贪图享乐、竞争力下降、经济增长乏力的根源就在于此。

  二是西方的政治还受制于财团。西方的选举民主,决定了必须有巨额的选举资金,而唯一有能力提供的只有财团。虽然最后是选民在进行投票,实际上投票开始前,资本已经进行了“初选”,那些获得财团青睐的候选人才可能脱颖而出。他们胜选后,当然必须进行回报。这也是为什么2008年华尔街五大投行全军覆灭,但高盛集团的政治献金仍然高达数亿美元。由于政治力量对资本力量的臣服,从而使得资本处于无监管状态,不出问题,仍然可以保持繁荣,一出问题就是全局性的、崩溃性的。金钱不仅在选举时对政治积极地介入和控制,更重要的是对政治日常运作的渗透和影响。这又以形形色色的游说集团为代表。

  三是西方民主制度模式正普遍面临种族和宗教的严重挑战。在某一种宗教或种族人口占垄断地位的国家,民主制度已经没有多少存在的意义:选举结果早已决定。就是美国这样最强大和富有的民主国家也同样。2012年美国大选,黑人对奥巴马与罗姆尼的支持率是94比0!完全是一边倒。

  中国制度文明充满生命力的崛起将是21世纪人类最伟大、影响最为深远的变革。今天的中国,在重新走向富强的同时,也将再一次为人类开拓出更高的制度文明。

  (作者:旅法学者)

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