美伊关系,能否峰回路转?

美伊关系,能否峰回路转?

  2012年8月14日,英国渣打银行与纽约监管机构达成协议,同意支付3.4亿美元的罚款,就该行隐瞒与伊朗相关交易的指控达成和解。图为渣打银行总部。

美伊关系,能否峰回路转?

  2014年11月24日,在奥地利维也纳举行的伊朗核谈判上,各方同意将谈判期限延长7个月。

美伊关系,能否峰回路转?

  2011年11月4日,数千名伊朗民众在原美国驻伊朗大使馆馆址前举行反美集会,纪念伊朗大学生32年前占领美国驻伊朗大使馆。

美伊关系,能否峰回路转?

  2005年3月30日,为了澄清其核计划无军事目的,伊朗允许一名记者参观一处核电站的核心部分。

美伊关系,能否峰回路转?

  在第八十五届奥斯卡奖颁奖礼上,《逃离德黑兰》获最佳影片奖。该片根据发生在1979年的伊朗人质事件改编,当时66名美国外交官和平民被伊朗扣留为人质。

  美国和伊朗日前在瑞士就伊核谈判举行新一轮双边磋商,双方均表达了加快伊核谈判进程的愿望。伊核问题如果实现突破, 不仅将改变美伊关系,还将引发地区连锁反应

  从“蜜月期”到半个多世纪的敌对

  二战前,与英国和苏联相比,美国在伊朗的影响微不足道。1942年,预见到苏联在伊朗的存在可能会在战后威胁西方的利益,也预见到英国在战后可能出现的衰退,美国在伊朗建立了美驻波斯湾军队司令部。到1944年,有3万多美军驻扎伊朗,美国还派军事顾问帮助伊朗整顿和训练军队,逐步加大对伊朗的控制。

  20世纪50年代,出于对苏冷战和维护自身石油利益的需要,美英联手推翻了民众支持的摩萨台政府,扶植巴列维王朝上台,美伊关系进入了一段“蜜月期”。但美国在伊朗民众心中的形象大为受损,这为后来美伊关系的对抗埋下了伏笔。

  1978年伊斯兰革命,巴列维王朝倒台。随后美国人质危机爆发,美伊关系出现根本性逆转。1980年4月7日,美国宣布同伊朗断交,并正式对伊朗实施经济制裁,包括对伊朗的石油禁运,驱逐在美生活的伊朗人,冻结伊朗政府的资产和投资等。

  自此,美伊一直处于敌对状态。尽管双方也曾有改善关系的尝试,但很快又迫于国内政治压力和地区战略需要而未能实质性改善双边关系。多年来,外交孤立、经济制裁和军事威胁构成美国对伊朗政策的三大支柱。

  20世纪80年代,由于内部对伊朗政策的看法不同,里根政府对伊政策一度出现了自相矛盾的状况。一方面,采取遏制措施,推行以伊拉克制衡伊朗的政策;另一方面,私底下允许对伊朗运送军火,尝试与伊朗改善关系,结果引发“伊朗门事件”。

  克林顿政府时期,美国将伊拉克和伊朗视作对美国在中东利益和地区安全的主要威胁,推出了“双重遏制”政策。“9·11”事件后,小布什政府将伊朗列为支持恐怖主义国家,并公开指责伊朗试图发展大规模杀伤性武器、成为威胁世界和平的“邪恶轴心”之一,美国对伊朗政策变得更为强硬。

  核问题成博弈焦点,美调整对伊政策

  出于维护国家安全的需要,也为了追求地区大国地位,伊朗加快了核计划的实施。2002年底经媒体披露后,美对伊政策焦点开始落在核计划上,加大对伊制裁力度,并多次威胁以武力作为解决伊核问题的最后手段。

  小布什政府将解决伊核问题与推翻伊朗政权联系在一起,坚信解决问题的最佳办法是改变伊朗政权。反过来,伊朗认为美国的目的就是颠覆其政权,因此拒不妥协。美国以发展大规模杀伤性武器为由推翻萨达姆政权,以及2009年西方国家干涉伊朗大选,都使伊朗进一步坚信,与美欧之间的矛盾是根本性的政权之争,无论伊朗在核问题上作出何种让步,也不能解决问题。在美国看来,伊朗支持恐怖主义活动,阻碍中东和平进程,制造大规模杀伤性武器,对以色列采取敌对政策以及违反人权的举措,都是美伊关系的主要障碍。而伊朗则认为,美国应当放弃对伊朗的敌视态度,解除包括经济制裁在内的各种敌对政策。双方关系大有剑拔弩张之势。

  然而,美国国内也正在酝酿调整对伊政策。2006年,由美国国会两党资深政治家组成的小组提交报告称,美国政府应与包括伊朗在内的伊拉克周边国家合作,以共同稳定伊拉克局势。在伊核问题陷入僵局后,美国国内越来越多的声音也主张政府应与伊朗对话。

  奥巴马上台后,美国中东政策出现重大调整,全球战略呈收缩态势,重心向亚太地区转移。而金融危机来袭,美国经济陷入低谷,失业率大幅攀升,国防开支大幅缩减。经过伊拉克和阿富汗两场反恐战争,美国对外战线拉得过长,承担义务颇多,美国民众的厌战情绪上升。奥巴马政府将更多精力放在解决国内问题上,开始注重通过外交手段解决争端,减少军事干预。

  在对伊政策上,奥巴马政府也作出相应调整,对伊朗采取“胡萝卜加大棒”政策。一方面,通过更为严厉的制裁,包括向其关键贸易伙伴加压,提高伊朗继续核计划的成本,并最终达到迫使伊朗放弃核计划。另一方面,采取更为灵活务实的态度,积极参与伊核问题多边谈判,使伊核问题朝着理性博弈的方向演变。

  双方都有意改善关系,但在关键问题上分歧严重

  2006年伊核问题被提交到联合国安理会,安理会五个常任理事国与德国等六国官员多次举行会晤,商讨解决伊核问题,形成了关于伊核问题的六国(P5+1)磋商机制。六国磋商机制的代表是欧盟负责外交与安全政策的高级代表。

  伊朗在同西方谈判周旋的同时,坚持和平利用核能的权利,并在核技术方面不断取得进展。美国为首的西方国家则担心,随着伊核技术日趋成熟,伊朗早晚会研发出核武器,因而要求伊朗放弃铀浓缩活动,试图通过国际原子能机构的核查将伊核活动置于国际社会的掌控之下。同时,美国加大对伊朗经济制裁的力度,将制裁对准伊朗的石油经济命脉,冻结伊朗政府和包括伊朗央行在内的伊朗金融机构在美国境内的所有资产,并威胁动用军事手段解决伊核问题。

  2013年11月24日,伊朗与六国在瑞士日内瓦就解决伊核问题达成阶段性协议。根据“共同行动计划”,伊朗承诺暂停生产丰度为5%以上的浓缩铀,不再增加离心机,以换取国际社会部分放松对伊朗的制裁。这是全面解决伊核问题的第一步。开始于2014年2月的六国和伊朗的核谈判取得了一定进展,各方认定伊朗遵守了“共同行动计划”中的规定,但在一些关键问题上未能取得实质性突破,只能两次将谈判的截止期限向后推延至2015年6月30日。

  目前,美伊双方都有改善关系的愿望。美国深知,如果动用武力对伊进行军事打击,或许能暂缓伊核计划,但反过来会刺激伊朗加快发展核武的步伐。此外,奥巴马政府刚从伊拉克和阿富汗撤军,在缺乏民意支持和国防开支大幅削减的情况下,不会轻易动用武力来解决伊核问题,况且使用军事手段的风险不可预知。然而,如果任由伊朗推进核计划,伊朗可能很快成为核武国家。因此,奥巴马政府有意通过外交谈判达成协议,试图留下重要政治遗产。

  伊朗方面,2013年6月当选伊朗总统的鲁哈尼是温和派。他主张对西方表现出更为灵活的立场,寻求减轻西方国家的制裁,恢复与美国的外交关系。实际上,他的胜出也在一定程度上反映了伊朗民众要求变革的倾向。眼下,面临制裁和油价暴跌的双重压力,他希望通过谈判和对话尽早摆脱伊朗当前的经济困境和外交孤立。

  2013年9月,奥巴马和前往纽约参加联合国大会的鲁哈尼通电话,这是两国总统自伊朗1979年发生伊斯兰革命以来首次直接通话,双方同意致力于推进伊核问题对话。

  然而,美伊双方在谈判中始终存在分歧。伊朗坚持拥有和平利用核能的权利,对此美方不再反对,但在伊朗能保留的离心机数量上双方分歧严重。

  另一重要分歧在于取消对伊制裁的时间表。西方坚持根据伊朗履约情况逐步取消制裁,这一过程可能长达十几年甚至二十年。奥巴马表示,伊朗必须采取“有意义的、透明并可信的行动”,国际社会才会放宽针对伊朗的制裁。伊朗则要求,一旦达成全面协议,美国为首的西方国家应尽快取消所有制裁。

  在国内政治和地区层面,都存在掣肘因素

  目前解决伊核问题的路径是一种相互妥协、各让一步的方案,并不是美伊双方各自最理想的方案。无论是在美国国内,还是在伊朗国内,对目前方案都有质疑和反对。如果对这些声音处置不当,也会给谈判结果及双方关系带来不可预知的冲击。

  去年美国国会中期选举后,共和党掌控参众两院,倾向于对伊采取更严厉的制裁措施。鉴于一些制裁举措是通过国会立法形式出台的,奥巴马想全面取消对伊制裁,就必须获得国会的认可,这就给协议的达成和执行带来不确定因素。

  伊朗国内的保守派对西方极端不信任,不断向本国谈判代表施压,甚至打算推翻阶段性协议中的承诺,生产丰度更高的浓缩铀。而一旦伊朗违背承诺,伊核谈判的阶段性成果将付之东流,达成全面协议的难度将更大。

  美国在中东地区的主要盟友沙特和以色列对伊核谈判的抵制态度,也在一定程度上掣肘了美国的决策。沙特和以色列担心,一旦美伊关系改善,中东地区趋于平稳,美国就会进一步从中东抽身,解除了制裁的伊朗会在中东地区坐大,从而给其他国家的安全带来潜在威胁。长期以来,美国同沙特等海湾逊尼派国家联手,是为了平衡什叶派的伊朗。过去美国利用伊拉克牵制伊朗,现在的伊拉克不仅不能构成对伊朗的牵制,而且什叶派主导的伊拉克政府同伊朗相互接近的可能更大。

  由此看来,各方要在伊核问题上取得突破性进展,很大程度上取决于美伊两国的政治意愿。双方既要有达成协议的强烈愿望,也需要想办法解决面临的重重难题,同时克服来自各方的阻力。而一旦伊核谈判取得突破,无疑会对中东地区安全局势产生深远影响,美伊也可以由此加强合作,联手对付兴起的极端组织“伊斯兰国”。

  不过,即便如此,也未必就意味着双边关系从此可以一路畅通了。多年的敌对状态使得美伊严重缺乏战略互信,何况双方还存在地缘战略的矛盾、意识形态的碰撞和文化差异,美伊关系要正常化并非易事。

  (作者:中国社会科学院美国研究所美国外交室主任)

 

 

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