中国外交的变与不变

——论海外利益保护与“不干涉内政”原则

  时间行至2014年年中,新一届中央领导集体的外交开局与布局章法也初见端倪。随着各种挑战、挤压日益频繁,中国外交的应对既不是简单的坚决“推回去”,一味用强和对抗,也不是单纯采取机械的、应激的被动姿态,而是一方面仍坚定不移地走和平发展道路,坦诚中国虽是“醒狮”,却是一只“和平的、可亲的、文明的狮子”,不强出头、充老大,对“不干涉内政”、“不结盟”等原则仍予以继承;另一方面强调“有所作为”,相应更积极地主动出击,制造话题、设置议程,抓住机遇以实际行动彰显何为“不怕事”。简而言之,就是中国对既定外交政策方针既有坚持,又有调整。一方面,要坚持广交朋友、主持正义的不干涉内政原则,一方面要充分回应我国海外利益保护这一紧迫的现实需要。

  海外利益保护是中国崛起带给外交工作原则的新问题

  我国外交工作长期以来以“不干涉内政”为基本原则之一。简而言之,中国外交在执行这一原则时强调依据《联合国宪章》,各国的主权不受侵犯,有权自行选择发展道路,自行决定自身事务。同时,不干涉内政绝不是全然不管。首先,如果部分内政事务已经让渡于国际法制约,或者联合国安理会就此作出决议,则中国也赞成在国际法框架下对特定国家内政进行约束、干涉,但仍反对一国或少数国家以“人权”、“人道”为名自行干涉。其次,不干涉仅指不以武力、经济制裁等手段进行强制干涉,而并不排除以呼吁、斡旋与调停进行介入。尽管“不干涉内政”原则是我国外交路线中最为重要的特征与传统,但是我国在不同时期对这一原则的实际执行大不相同:“文革”时期基本放弃,改革开放后到20世纪90年代中期则是温和坚持。从90年代末期开始,中国对国际主权原则的敏感度提高,又转为强烈主张不干涉内政原则,高度警惕外界以“人道主义干涉”和“保护的责任”为由对社会主义国家、发展中国家搞颜色革命甚至武力颠覆政权。与此同时,中国在高调坚持不干涉内政原则时,也有“与时俱进”或“原则性与灵活性”相平衡的一方面,进行“建设性介入”或“创造性介入”,突出表现有二:一是在绝对国家主权和人道主义考虑中适度倾向后者。二是更积极地运用各种手段和杠杆,以非强制性措施适度介入别国内部纷争,更好保护我国的海外利益。

  海外利益保护,则是近年来我国外交工作中日益凸显的重要问题之一。它主要包含两方面内容:一是保护中国公民、企业与国家机构在海外的人身安全和合法财产权益不受侵害,二是参与全球或地区治理,确保对中国利益构成重大影响的海外事项的安全,例如海陆重要战略通道包括油气管线的安全。中国海外利益的快速增长是中国崛起的必然结果,而中国海外利益保护之所以日益突出则有多方面的因素。一是因为体量大。以海外直接投资为例,根据《2012年度中国对外直接投资统计公报》,中国对外直接投资累计净额(存量)到2012年底已达5319.4亿美元,若是以美国传统基金会的统计,这一数字还要更高。至于出境人数,当期中国每年出境人数高达6000万,年均发生3万多起领事保护;二是因为分布广。仅海外投资就遍布全球179个国家和地区,占全球八成,而中国公民则早已遍布全球每一个角落;三是因为中国海外利益在不安定的地区相对集中。仅以石油产业为例,国内形势安定的油田早就被国际石油巨头瓜分完毕,中国只能避其锋芒、另辟蹊径,前往那些地缘政治风险更高的地区,在人员驻地和交通运输路线(包括石油管道)的安全风险也相应提高;四是因为中国海外公民的分布特点是既大量集中,又大量分散。由于中国对外投资向能源、交通和采矿业集中,需要进行大规模基础设施建设,使得大量参与作业的中国工人聚集,像2014年6月,中国就需要从处于伊拉克政府军和极端组织交战前线的萨马拉市一次撤出上千名工人。另一方面,随着民营企业、中小企业和个体工商业者“走出去”日增,大量中国公民广泛分布,其数量往往难以掌握。据《国家行动:利比亚大撤离》一书披露,在2011年初的利比亚大撤侨中,实际需要撤离的侨民数量事先难以确定;五是当今世界局部地区政局不稳、安全形势动荡,加之恐怖主义势力抬头,经常“变起仓促”,所以海外利益保护的重要性也就日益凸显了。

  近年来,中国海外利益的快速增长以及由此带来的保护需求,带来了对于“不干涉内政”原则的重新审视,如何辩证地看待两者的关系,如何在坚持基本原则的前提之下,更好地实现与时俱进,已经成为中国外交工作中亟待解决的问题。

  海外利益保护与“不干涉内政”构成了具体情况与一般原则的关系

  近年来中国外交的新局面与新重点,要求我国的外交战线,在有所不为的原则下去积极地有所作为。为了实现这一工作转变,辩证地看待“不干涉内政”原则与海外利益保护的关系,尤为关键。根据马克思主义辩证法,可以发现“不干涉内政”是我国外交工作的一般原则,而海外利益保护则构成了具体问题。一方面,一般原则是工作中首先应予以考虑和遵守的原则,另一方面,具体问题具体分析又要求我们以创造性的思维去运用一般性原则来处理具体问题。在海外利益这一具体问题中,不干涉内政不应简单地理解为无视特定地区的内政,其原因有三:

  首先,恰恰是特定国家的内政事务对中国海外利益构成了挑战。当今世界的战乱主要是内战或叛乱的趋势日益明显,即使冲突国际化,冲突本身的焦点也是内政问题,从叙利亚内战、乌克兰危机再到最近的“伊拉克和黎凡特伊斯兰国”莫不如此。这些源自内政、也在相当程度上有赖各国自行解决的冲突,对中国在当地的公民生命财产安全和经济利益受到最直接的冲击。

  其次,中国实质上已经有过调整不干涉内政原则的行为,并以此较好地保护了中国的海外利益。2011年利比亚内战中,中国比联合国早四天承认了“利比亚全国过渡委员会”为利比亚的合法代表,而此时利比亚的前任统治者卡扎菲尚未殒命。更早之前,当卡扎菲政权仍控制着全国相当地盘时,中国就开始了与过渡委的官方接触,甚至邀请其代表访华。当时中国从利比亚的撤侨已经完成,这一行为主要还是着眼为今后中国利益重返利比亚铺路。事后,也并没有人因此指责中国干预了利比亚内政,有条件的中国企业正陆续回到利比亚复工。

  最后,如果坚持不干涉原则,则有可能极大影响中国与第三方的关系。当前,很多分析都会泛泛指出中国在国际上仍未掌握话语权,无法以“不干涉内政”原则抗衡西方所主张的“人权高于主权”、“人道主义干涉”和“保护的责任”即是一例。表现最明显的一点,就是大量地区性国际组织和发展中国家都开始接受、认可外部干涉。2011年12月成立的拉美及加勒比国家共同体,其章程中就写明若一个成员国发生军事政变,其他成员国必须进行干涉。而阿拉伯国家联盟、非洲联盟等,近年来也多次要求对其成员国进行制裁,干涉其内部事务。这些地区组织和一些当事国的邻国可能与中国关系良好,但对中国因不干涉内政立场而不满,并影响到中国在这些地区的利益。换言之,就是因为不干涉A国内政,引起B国不满,一样会损害中国的海外利益。

  因此在我国海外利益的保护上,虽然不干涉内政原则的坚持仍然大于调整,但在一些具体情况下,唯有适当而灵活的调整才可以实现有所作为。

  海外利益保护与“不干涉内政”原则是短期保护与长远保护的关系

  尽管海外利益保护在某些方面对“不干涉内政”原则提出了挑战,但是在本质上二者并不冲突。我国“不干涉内政”原则的提出,本身就是以保护包括海外利益在内的国家利益为根本目的。从长远利益角度来看,我国的不干涉内政原则有利于我国的海外利益保护。

  首先,坚持不干涉内政有利于中国在长远上广交朋友,这是海外利益保护的基础之一。在利比亚撤侨时,国内外媒体都在专注于为何中国可以迅速组织如此大规模的撤侨,且效率和质量大大领先于一些西方国家。除了中国整体外交能力的上升与高效的动员组织能力外,另一个易被忽视的原因就是中国与大量涉事国家关系友好。埃及苏伊士运河管理当局允许中国前往护航的军舰“插队”,利比亚各个陆地邻国允许没有护照的中国公民凭借中国驻利比亚大使馆临时打印的A4纸证件过境,中国在为撤侨所用的飞机、舰船申请特别过境许可时,也实现了很高的成功率。即使考虑到各国从人道主义出发予以的配合,上述成就仍有赖于多年的友好外交关系。而坚持不干涉内政,是保持这种友好关系的重大前提,否则不足以解释为何中国在撤侨方面得到了比一些西方国家更多、更好的条件。即使有的国家政府认为必要时应干涉内政,这一内政也一定是他国内政,而不是希望自己的内政被干涉。中国坚持不干涉、不对他国内政说三道四,尽管屡遭批评,但会在双边交往中被对方国家所欢迎。

  其次,坚持不干涉内政有利于中国发展与海外利益所在国的关系,而这是中国当前保障海外利益的主要凭借。2014年6月,伊拉克极端组织坐大,美国政府可以派出几百名突击队员前往保护使领馆,中国只能多番请求伊拉克政府,帮忙将被困在萨马拉工地上的1000多名中国员工撤出,就能很好地说明这个问题:中国缺乏保护海外利益的强制手段。近年来,虽然不断有人提议中国应该成立类似美国“黑水”那样的私人安保公司,雇佣中国退役军人保障海外利益,但一方面中国并无相关经验,另一方面这种公司带有强烈雇佣兵性质,法律风险极高,欧美在这方面深耕多年尚且丑闻不断,中国是否应冒险还需进行更严密的论证。所以说,中国在保护海外利益时仍然必须主要依靠当地政府的力量,而在中国海外利益集中、风险较高的国家,又恰恰是一些对主权相对敏感的国家,要维持与之的良好关系,不干涉内政原则是极为重要的。

  在不干涉内政的原则下去实现海外利益保护

  海外利益保护或许需要对不干涉内政原则作一定的厘清,但至少从现在来看该原则并不需要作过多的调整。现阶段中国海外利益大于海外实力、影响力,经济实力大于政治实力,这意味着直接的力量投送还不现实,有大量的海外利益必须依赖于间接的方式予以保护,这决定了在海外利益保护领域,政策延续或多于调整,不干涉内政原则还应继续坚持,我们对别国内政应秉持着不干涉内政的基本原则,但同时也应该尽可能地建设性介入以维护我国正当的海外利益。

  (作者:储殷,国际关系学院副教授;程立耕,中国青年政治学院副教授)

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  • 中国对外直接投资,不干涉内政,颜色革命,外交路线,中国公民
( 网站编辑:赵雁 )
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