南海“航行自由”问题中的两类规则

    航行自由以一个极为笼统的概念将军事活动似有似无地涵盖在海洋自由的理念中,给其他国家以自己解读的空间,这也为航行自由的美国规则出台埋下伏笔。

  南海岛礁建设似乎真的触动了美国的海洋霸权神经。一方面,美国几次三番以维护“航行自由”为名在南海炫耀武力,从去年的“拉森”号导弹驱逐舰和B-52战略轰炸机,到今年的“柯蒂斯”号驱逐舰和“斯坦尼斯”号航母为核心的打击大队,南海已成为美国太平洋海空军最喜欢光顾的地方。另一方面,美国一些高层人士又在不厌其烦地指责中国正在南海实施军事化。美国的言行相悖不禁让人思考,航行自由究竟所指为何,美国为什么又如此关注南海的航行自由问题?

    航行自由中的国际规则和美国规则

  航行自由是海洋法的一项基本原则。17世纪,随着荷兰海权的兴起,如何让商船自由航行于世界海洋从事海外贸易,成为荷兰面临的头等大事。荷兰思想家格劳秀斯基于“海洋是人类共有财产,任何国家不得对海洋提出要求,海洋应向所有国家开放,由所有国家平等使用”和“人类间的相互交往和贸易是人类社会的自然需求,哪怕远隔重洋,人们也可以通过行使航行权而建立彼此间的联系”的正义性基础,提出所有国家都享有利用海洋进行航行和运输的自然权利。海洋自由开启了航行自由理念的先声。在传承以往航行自由核心理念的基础上,1982年《联合国海洋法公约》进一步完善了航行自由制度使之成为一个相对完整但并非完善的制度体系:确认内陆国家拥有的航行自由权;国家主权水域中的航行权包括无害通过权、过境通行权、群岛海道通过权三类;从公海航行自由中衍生出专属经济区中的航行自由。至此,航行自由已经发展成为以公海航行自由和主权国家管辖水域中的航行自由为内容的综合性制度。这也是国际社会所公认和接受的关于航行自由的国际规则。

  需要指出的是,《联合国海洋法公约》(下文简称《公约》)对航行自由的诸多规定存在着模糊不清之处从而在实践中引起众多争议,其中尤以国家领海的无害通过权和专属经济区中的航行自由最为显著。《公约》第二部分第三节赋予外国船舶在他国领海的“无害通过”权利,限定“无害通过”应是“连续不停和迅速进行”“不损害沿海国的和平、良好秩序或安全”,并以列举方式界定了12类“损害行为”。但对于船舶尤其是军舰无害通过是否要事先征得沿海国同意的规定语焉不详。《公约》第五部分和第七部分赋予所有国家在沿海国专属经济区内享有航行和飞越自由,但并未说明航行和飞越自由是否涵盖军事测量等军事活动。同时,《公约》在这两部分中规定沿海国对他国在其专属经济区内的科学研究活动具有管辖权,但又未明确他国军事测量是否属于科学研究活动。概而言之,航行自由以一个极为笼统的概念将军事活动似有似无地涵盖在海洋自由的理念中,给其他国家以自己解读的空间,这也为航行自由的美国规则出台埋下伏笔。

  应该说国际法中航行自由对军事活动规定的模糊性并非生而有之而是大国有意为之。在上世纪50年代至70年代的三次联合国海洋法会议上,以第三世界为主体的沿海国家提出“和平利用海洋”的主张,向美苏海洋霸权提出挑战,试图通过立法的形式限制海洋大国肆无忌惮的海洋军事活动。美苏自然不会将自己的海洋军事活动放在国际海洋法的框架内加以讨论和磋商,当然更不可能将既得权益交由沿海国家掌控,并以国际法的形式加以限定。美苏虽有海洋霸权之争的矛盾,但在此事上达成默契,最终以保证沿海国家200海里内资源的封闭权益,换取它们对美苏两家在领海之外无限制权利的默许,包括两大国为国家安全计而认为需要采取军事活动的权利。这样一来,军事活动就自然成为海洋法会议有意规避的妥协议题。但是,美国对与沿海国家达成的妥协并不放心。1979年在联合国海洋法公约谈判的最后阶段,卡特政府出台“航行自由计划”。美国认为,它的安全与商业贸易依赖于国际社会对航行自由和飞越自由的普遍承认,为保持美国在国际社会的卓越地位,它需要采取主动行动以应对沿海国家对海洋的过度要求,保护美国在洋面、洋底和海洋上空的航行、飞越及相关权利。在实践中,美国通过外交行动和军事宣示行动相结合的方式,来改变那些与海洋航行和飞越自由的国际法惯例不一致的海洋权利要求,避免对其他国家的过度海洋主张构成默认,确保美国军事力量全球机动和全球到达的畅通。同样,美国海军例行穿越国际海峡和群岛水域也成为宣示它应享有权利的重要方式。这便是由强大军事实力作为支撑的军事航行自由的美国规则。

  美国之所以要在航行自由的国际规则基础上加进自己的规则,归根结底在于,《联合国海洋法公约》所能保障的只是国家作为“沿海国家”所享有的海洋权益。美国自认为是“海洋大国”,除了沿海国家的海洋权益外,美国更需要世界海洋的权益,这是《公约》所无法满足的,美国当然不会在其世界海洋权益得不到满足的情况下,又因一纸法律条文的约束而由海洋大国沦落为沿海国家。因为有《公约》的存在,沿海国家的权益诉求与海洋行为被限定在国家管辖的海域内,从而为海洋大国留下尽可能大的自由活动空间。因为有美国规则的存在,使得“留下尽可能大的自由活动空间”有了强有力的军事力量支撑和保障,美国除了享有沿海国家的应有权益之外,还拥有作为海洋国家的权益,尤其是军事利用海洋空间的利益,这对于护持美国霸权尤为必要,因为它事关美国军事力量的全球到达和机动、对主要海上通道的掌控与封锁、对盟国安全保护和承诺的可靠性,关乎美国海洋霸权的“责任和声望”。这就是美国言必称《公约》,时时以《公约》监护人的面目出现,但又迟迟不愿意加入《公约》的根本原因。

    两类规则碰撞下的南海航行自由问题

  南海诸岛自古以来就是中国领土的一部分,南沙海域长久以来更是被中国渔民称为祖宗海,渔民们世代相袭,辛勤劳作,已与这片海域融为一体,共同见证了南海的风云变迁。为改善岛礁居民生活条件,为方便渔民生产作业,同时也是为南海航行提供必要的公共物品,中国为部分岛礁进行了基础设施建设。应该说,中国岛礁建设不仅没有妨碍任何国际法定义的航行自由,更为航行自由提供了安全保障和便利条件。南海航行自由从来就没有问题,这是南海航行的客观状态。

  从中国自身发展的角度看,深度融入世界经济,建设开放型经济,构建开放型经济体制,实现开放发展已成为中国全新的发展理念。试问一个走开放发展之路的国家怎么会视航行自由为仇雠呢?今天的中国已是全球第一大出口国和第二大进口国、世界第一大吸引外资国和第三大对外投资国,已形成市场、资源能源、投资“三头”在外的经济格局。这种经济格局对航行自由的依赖不比世界任何大国低,考虑到中国没有境外驻军,没有海外军事基地,这种依赖的敏感性与脆弱性怎么评估都不为过。而在中国海外贸易格局中,有超过80%的货物就是通过南海航线运输,如果南海局势有变,南海航行受阻,受损最大的当属中国。作为南海航行自由收益最大同时也是南海沿岸最大的国家,中国毫无疑问比任何国家都更关心南海的航行自由问题,今天中国所做的一切自然也是为南海航行更加自由同时也更加安全和便利,这一点根本不需要任何人来提醒。

  既然合法的航行自由没有问题,那么美国声称的南海航行自由究竟问题出在哪里?从军舰到轰炸机,美军一而再再而三地在南海穿梭;从军方高层到国务卿,美国不厌其烦地指责中国军事化南海,就其目的不外乎有三:其一,告诉中国,美国需要的航行自由既不是国际法定义的航行自由,更不是中国维护的航行自由,而是美国规则限定的航行自由。即便是你家里,如果我需要出入,那么请给我自由,如果没有,就让我的军舰和军机来说话。其二,告诉南海盟友,美国已经来了,尽管去和中国讨价还价;告诉其东亚盟友,美国在南海很安全,你们也要过来。其三,告诉世界,美国是懂国际法的,美国的行为可以在国际法中找到依据;但更重要的是,你们要遵守美国的规则。

  准确地讲,中美在南海航行自由问题上的分歧并非源自两国对《公约》不同解读。事实上,美国口头上解读的是《公约》,行为上贯穿的是美国版的“航行自由计划”。由此可见,中美航行自由问题本质上反映的是,崛起中大国与霸权护持国之间的结构性矛盾和内在张力;中美南海航行自由问题折射出的是,走向太平洋的海洋中国与视太平洋为霸权根底的海洋美国之间的战略碰撞。

  这恰好说明,所谓南海航行自由问题在国际法上根本就是一个伪命题,更没有威胁到地区安全,但它确实已成为中美关系中的一个重大现实问题。从战略层面讲,这个问题将伴随未来中国崛起的整个过程,甚至在中美关系中掀起大的波澜,不容小觑。从战术层面讲,它考验着中美两国海上与空中军事互动互信机制与危机管理机制的成效,处理得当将大有助于两军和两国关系的健康发展。

 

 

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( 网站编辑:宋诚 )
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