互联网全球治理的中国方案

    “尊重网络主权”,一般认为,这是国家主权理论在网络空间的自然延伸;但事实上,基于地理边界的国家主权是否应该且能够对全球互联网进行规制并未形成定论。反对者认为,互联网去中心化的扁平结构消解了国家权力,国家的干涉只会阻碍其发展。沿袭这一思路,当前的互联网全球治理采取了不同于以政府规制力量为主的传统规制模式,而遵循的是利益相关者原则。政府、国际组织、企业、技术团体、民间机构、个人都被纳入其中,并通过对话以实现共识。

  但正如哈佛大学法学院教授莱辛格所说,“代码即法律”,互联网的表面中立性并不能使其真正成为理想的“乌托邦”。究其原因,利益相关主义虽然承诺平等纳入各个主体,但先发国家与后发国家、强势组织与人民个体并不能在此框架下发出同等分量的“声音”。正因为此,利益相关原则屡屡带来令人失望的结果,互联网全球治理的发展历程便是对此的一种注脚。

  互联网全球治理的困境

  互联网全球治理的基本框架源于联合国“信息社会世界峰会(WSIS)”,其宗旨是利用知识和技术潜能以促进联合国千年目标的实现。2005年的突尼斯会议开始关注互联网治理问题,并设立了“互联网治理论坛(IGF)”以作为全球互联网治理的基本对话平台。IGF每年举行一次,由“利益相关者咨询委员会”决定大会议题后,任何机构或个体都可以向大会提交提案并参与讨论。IGF并不对各方提出具有约束力的文件,而只是为决策者在关键议题上提供参考。

  IGF在执行层面的缺失逐渐成为其软肋。2014年在巴西举办的首次“未来互联网治理全球利益相关者大会(NETMundial,或称巴西会议)”被视为IGF的补充和加强,其旨在寻找互联网治理的解决方案。但事实上,巴西会议直接源于斯诺登事件所揭露的网络监控问题。2013年,时任巴西总统罗塞夫在联合国大会上猛烈抨击美国国家安全局针对巴西政府及其本人的监控行为,并倡议建立“多边体系以重塑互联网治理规则”。罗塞夫的倡议得到了ICANN总裁(ICANN是互联网名称与数字地址分配机构,负责全球范围内的IP地址空间分配和域名管理等职能)切赫德的响应,并由其共同促成了巴西会议的召开。也正是在这样的背景下,人们对此次会议抱以极高的期待,超过1500名参会者希望其能为迷途中的互联网治理指明方向,但最终的会议成果却再次令人失望。

  为进一步落实巴西会议成果,世界经济论坛(WEF)和ICANN于2014年11月共同发起了“巴西会议倡议”。但该倡议的志向却远不止于此,它最终想打造的是互联网治理领域的“联合国安理会”,WEF和ICANN各占一席任常任理事。不同于巴西会议的开放、透明和广泛代表,“巴西会议倡议”却是一个封闭的对话进程,其所设计的20名“安理会”成员也只是通过由上至下的指定或委派而产生。正因为此,该倡议受到了包括互联网社会、电子前沿基金等社会组织的广泛批评与抵制,其所试图落实巴西会议成果的希望也迟迟未能有所推进。由此,互联网的全球治理进程再次陷入停滞的局面。但更严重的是,能够推动互联网全球治理进程的国际组织也正在丧失其应有的功能和推动力,比如备受关注的ICANN。

  ICANN争议的核心:自治与问责

  ICANN原本是互联网名称与数字地址分配机构,不过我们已经看到,ICANN事实上已经超越其初始职能,而延伸至互联网治理的广泛领域。一直以来,围绕ICANN的争议主要聚焦于其与美国政府的关系上。尽管作为一个国际组织,但由于历史因素的影响,ICANN仍然受到美国政府的管辖,美国商务部国家电信和信息管理局(NTIA)是ICANN的监管机构。一般认为,美国对于ICANN的控制力使其有能力摧毁他国互联网,所以ICANN必须与美国脱钩;而美国也的确于2014年3月宣布,2015年9月30日合同到期后ICANN将不再受到美国政府的监管,转而由全球利益相关者组织负责,但附件条件是后者不能由任何政府或政府间组织所领导。换句话说,ICANN自治了。但这就足以换回一个安全、稳定的互联网吗?答案很可能是否定的。转向私人组织的自治模式并不能给出更多保证,因为核心的一个问题仍然存在:ICANN向谁负责,而谁又能监管ICANN使其认真履行职责?

  2014年4月,ICANN的前董事会成员卡尔·奥尔巴赫向美国国会写了一份公开信,矛头直指ICANN的责任问题。在卡尔看来,“ICANN问题的核心根本就不是‘自由互联网’与‘受某国控制的互联网’之间的冲突,而是如何加强监管以保证ICANN认真履行职责的问题。ICANN并未促进全球互联网的稳定性,相反它却利用其域名分配的垄断权力攫取利益,就像‘卖土地’一样简单。2013年ICANN就获得了大约4亿美元的收入。事实上,美国政府的退出并不是因为ICANN在寻求中立地位,而是因其在寻求一个免受任何组织、任何国际条约约束的独立地位。ICANN并非美国政府的工具,而是一类新的治理实体。互联网的出现并非意味着权力的消失,反而是意味着以ICANN为代表的新的‘主权’形态的崛起,但这却同时未能伴以相应的监督和制约”。

  需要指出的是,ICANN作为私人部门,其理应对董事会负责。但当2000年卡尔作为董事会成员向ICANN索要财务报表时却遭到了拒绝。卡尔随后起诉ICANN,并最终胜诉。有意思的是,卡尔是唯一一个由普通互联网用户选举进入ICANN董事会的成员。但自他之后,ICANN关闭了这一选举渠道。

  在实践中,互联网全球治理的利益相关者模式总是不如想象中美好,每一个互联网成员的利益并不能在博弈角力的过程中实现共识,其结果往往是偏向更具优势的商业主体。也正是在这个角度上,“网络主权”的提出便具有了更加丰富的意义。

  网络主权:中国方案的路径选择

  相对于利益相关的治理原则,中国更多主张多边主义。在2015年8月,中国向信息社会世界峰会(WSIS)提出的声明文件中即指出,“我们应该建立一个多边的、民主的、透明的国际互联网治理体系”;同时,还进一步指出,“利益相关的治理模式……应该受到尊重,但却不能将商业组织或非政府组织的角色置于中心地位,并同时边缘化政府作用。政府在互联网治理中的作用和责任应该得到承认”。第二届世界互联网大会上,习近平主席的讲话即以一种更清晰、更直接的方式,表达了中国在互联网全球治理问题上的这一态度。

  另外,同样需要指出的是,“网络主权”不应与其他部分割裂开而作孤立解释,网络主权应与“互联互通、共享共治”联系在一起,才能对互联网的全球治理提供新的路径选择。

  一方面,“网络主权”并非片面突出政府的作用,习近平主席的讲话同样强调发挥各利益相关者的主体作用。但互联网全球治理需要的不是“角力的战场”,而是切实的监督与负责任的治理。从具体机制上讲,政府的作用不一定就是规制和管控,它可以是促进基础设施建设、可以是问责和监督,更可以是约束与平衡。这既是对互联网精神的认可,也是全球治理的必然要求。

  另一方面,“网络主权”并非要割裂全球互联网而导致“网络巴尔干状态”的出现。近期以来,欧盟中止数据贸易的“安全港协议”、英国出台新网络监管法案禁止科技公司提供无法破解的加密保护、美国司法部与微软就后者存放于国外数据的审查权限争议,都从不同侧面对全球互联网的互联互通提出了新的挑战。在这样的情况下,承认网络主权的多边主义治理机制可能提供了更为实际、更为平等的对话平台。“互联互通”才能“共享共治”。统一的全球互联网才是“命运共同体”的未来所在。

 

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  • ICANN,全球治理,全球互联网,全球利益,治理原则
( 网站编辑:宋诚 )
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