何谓“特别301报告”

2018年04月03日 13:53:28
来源: 学习时报 作者: 熊洁

    仔细研究中美关系史,不难发现过去近30年“特别301报告”在中美经贸交往中扮演举足轻重的作用,围绕该报告展开的中美知识产权谈判更是两国交锋的重要战场。“特别301报告”作为美国对华关系的一张重要王牌,在双方关系遇冷时成为向中国施压的重要筹码。

  2018年3月23日,美国总统特朗普在白宫签署备忘录,宣布基于“301调查”结果,将对从中国进口的商品大规模征收高额关税、对中资投资美国设限并在世贸组织采取针对中国的行动等。这里有必要对美“特别301报告”的来龙去脉以及对中国的影响做一梳理。美国“特别301报告”的依据来自1974年《美国贸易法》第182节第301条款的规定,并依据1988年《贸易与竞争综合法》以及1994年乌拉圭回合谈判的《与贸易有关知识产权协定》做了相应的修正。该报告是美国政府针对“损害”美国知识产权利益和整体商业利益的外国政府的行为、政策和做法进行调查、报复和制裁的手段。

    “特别301报告”产生的背景

  20世纪70至80年代美国霸权的“衰落”、高科技部门的兴起、“平等贸易”呼声的高涨、部分利益集团对知识产权保护的诉求以及乌拉圭回合谈判的艰难推进,构成了“特别301报告”的深刻背景,刺激美决策者吸纳相关利益集团对知识产权保护的诉求。

  美国霸权开始凸显“衰落”,这尤其体现在预算和贸易的赤字以及经济放缓上。1973年石油危机以后美国经济陷入滞胀状态,各部门增长速度均较战后黄金时期明显下降。与此同时,以日本和德国为代表的其他国家经济蓬勃发展,在贸易竞争中开始威胁美国,贸易赤字从1980年的310亿美元上升到1987年1700亿美元,这使得美国政府内部要求关注本国竞争力的呼声日益高涨。

  信息技术的推动让高科技部门在世界经济中的作用举足轻重,美国本国经济结构的变化更让美国决策者更加关注这些以知识产权作为竞争优势的行业和部门。1970年代以来,随着计算机以及光导纤维等新技术的迅猛发展,信息、数据、设计、研发等方面的生产、加工与传输行业发展势头高涨,美国国民经济主导部门逐渐由制造业让位于服务于信息行业为核心的服务业。1980年代美国信息部门的产值占服务业产值的三分之二以上,超过全国国内生产总值的一半。

  国际贸易赤字以及相关行业及部门的压力,使得美国国内支持“自由贸易”的声音有所降低。新的理念“自由但是公平的贸易”开始出现,美国一方面要求日本、东亚为代表的新型工业化国家减少对美国”倾销”和市场的攻占;另一方面,认为自己巨额的贸易赤字是发展中国家交易假冒产品造成的结果,要求发展中国家减少假冒商品贸易,加强对知识产权的保护。

  美国的医药、娱乐、软件等行业的利益集团通过各种方式游说,要求本国政府提高知识产权保护水平。20世纪80至90年代,美国12家涉及制药、IT产业和娱乐行业等全球闻名的跨国公司的知识产权委员会使用各种方法游说美国政府,要求它在对外经济政策中进一步加强知识产权的保护,严惩侵权行为,同时努力寻求建立相关的国际机制。

  关贸总协定乌拉圭回合谈判(1986—1994年)就与贸易相关的知识产权协定谈判展开了漫长的拉锯战。发达国家在世界知识产权组织(WIPO)提高贸易领域知识产权保护力度受挫之后,另起炉灶,决心在新的世界贸易组织框架之下搭建高水平的知识产权保护机制。从1986年乌拉圭回合谈判议题设定的筹备会开始,发达国家就和发展中国家在相关领域所持意见大相径庭,发展中国家认为在WIPO存在的情况下没有必要建立知识产权保护的新机制。谈判推进进程举步维艰。

  在以上背景之下,1988年美国国会正式通过法案《贸易与竞争综合法》,这一立法在历史上第一次将国际贸易和知识产权保护关联在一起,提出严惩侵犯知识产权行为的有效措施是惩罚性的贸易报复。1989年5月25日,美国将知识产权保护的国际化推进了一步,其贸易代表办公室(USTR)在调查之后单方面发布针对外国知识产权保护情况的年度报告——“特别301报告”(Special301Report)。

  “特别301报告”的内容与动机

  美国“特别301报告”的内容一般包括:世界范围内知识产权保护制度取得的进展、WTO争端解决中与知识产权相关的部分、对各国政府采购和市场准入的审查,以及国别评估名单。其中国别评估名单是最重要的部分,美国根据对各国知识产权保护状况的评估,将国家分别列入重点国家、优先观察国家、观察国家、“306条款监督国家”“特别提及国”“其他观察国”等名单里,并对不同清单上的国家采取调查、报复、继续观察等反制措施;最重要的三类清单为重点国家、优先观察国名单和观察国名单。一旦被列入“重点国家”或者“优先观察国”,美国贸易代表办公室必须在30天内考虑是否对该国进行调查,这类调查一般是6个月,也可以延长到9个月。调查后将考虑是否对该国采取中止贸易协定、增设投资壁垒、取消免税待遇、施加惩罚性关税等等进一步的举措。

  “特别301报告”自首次发布之日起,就是美国推行单边政策的有力工具,服务于进一步强化美国霸权地位的目标;其初衷是通过对美国知识产权提供充分、有效的保护,鼓励其他国家对美国的产品和服务出口开放市场。该报告借助美国的霸权地位,通过单方面设定标准、单方面发布报告、单方面解释、单方面调查、单方面制裁的方式高压迫使目标国屈从,反过来进一步巩固美国在知识产权领域以及贸易投资领域独一无二的地位。另外,“特别301报告”还是美国在与别国谈判时的重要砝码,迫使目标国在其他领域对美国退让。

  从1989年到2017年,美国已经发布了近30份“特别301报告”,仔细研究会发现报告发生了一些变化,“野心”越来越大:报告罗列的名单越来越长,1989年涉及25个国家,1998年涉及近70个国家;名单过去以发达国家和部分发展中国家为主,后以发展中国家和新兴经济体为主;所涉及的议题已经渐渐超出了知识产权的范围,包括反腐、环境、公共健康等等内容;报告虽然伴随“与贸易相关的知识产权谈判”(TRIPs)产生,但目前其存在已经独立于TRIPs,追求更高标准的知识产权保护。

    “特别301报告”与中国

  自“特别301报告”1989年首次发布,中国就是报告所列的“黑名单”的常客:1991年起,中国连续3年被列入“优先观察名单”,首次被列入“重点国家名单”,之后的1994年和1996年美国又将中国列入“重点国家”名单,并随后对中国发起“特别301调查”。围绕这3次“特别301调查”,中美两国开展了3次艰苦卓绝的知识产权谈判,分别于1992年1月17日签署了《中美关于知识产权保护的谅解备忘录》;1994年2月26日达成了《中美关于保护知识产权的协议》;1996年6月17日达成了中美就知识产权第三个协议,中国因此修订了《专利法》《商标法》,颁布《反不正当竞争法》等知识产权保护法律法规。1995年11月—1999年11月中美之间就中国加入世界贸易组织的25轮谈判中,知识产权也是双方讨论的重要内容之一;为做好加入世界贸易组织的充分准备,中国进一步完善了知识产权保护的政策、法律与制度。因此,新世纪初期“特别301报告”评价对中国知识产权保护状况相对满意,认为从立法角度看,中国已经基本达到了《与贸易有关的知识产权协议》的要求。然而在国际知识产权联盟等国内利益集团的一再要求下,从2006年—2016年,中国连续11年被列入“优先观察国名单”。仔细研究中美关系史不难发现,过去近30年“特别301报告”在中美经贸交往中扮演着举足轻重的作用,围绕该报告展开的中美知识产权谈判更是两国交锋的重要战场。“特别301报告”作为美国对华关系的一张重要王牌,在双方关系遇冷时成为向中国施加压力的重要筹码。新一轮应对2017年4月发布的“特别301报告”中,美国贸易代表办公室依然将中国列在了“优先观察国”的第一位;8月14日美国贸易代表确认对中国发起“特别301条款调查”;2018年3月23日,美国总统特朗普在白宫签署备忘录,宣布基于“301调查”结果,对中国采取提高关税、限制在美投资以及在WTO争端机制采取针对中国的措施。

  回顾过去30年中美在“301报告”方面的博弈历程,应当审慎面对此次301调查可能带来的后果,积极做好准备,应对美国可能采取的行动。依据3月23日特朗普签署的备忘录,美国贸易代表办公室将在15天内提出具体的行动方案,中国应当抓住这一时间段与美方沟通,避免对双方不利的贸易战的爆发。与此同时,提前梳理和评估手里的博弈筹码。与1990年代相比,今天中国的谈判地位不可同日而语,手中有更多的筹码与美国谈判,美国统计局数据显示2017年中国对美国的贸易顺差已经达到3752亿美元。如果不得不应对美国挑起的贸易战,中国没有必要妄自菲薄,要稳定阵脚评估我们需要在哪些领域采取措施,找到并击中其痛点。

  还应当看到,未来“特别301报告”有可能在美国外交政策中发挥更大的作用,中方要对此有清醒的认识和充分准备。目前WTO框架下与贸易相关的知识产权保护协定(TRIPs)谈判进展远远低于美国的预期,“特别301报告”未来有可能在推动知识产权高标准和严要求的进程中扮演更重要的角色。由于发展中国家在多哈回合等多边知识产权谈判中妨碍了美国提高知识产权标准的进程,美国有可能选择“特别301报告”这个单方面的更得心应手的政策工具,迫使其他国家与之进行双边谈判,从而推动知识产权保护进程。另外,目前该报告的内容已经超出了原本的知识产权范围,有可能将更多事务比如环境、腐败、发展等卷入其中,对此我们应当理性认知这一情况,需要提前做好相应功课。考虑到中国目前的经济实力和科技竞争力以及美国对中国固有的戒心,未来相当长时期内还将继续徘徊在“优先观察国名单”甚至“重点国家”名单中,我们应当以平常心对待,理性认知这一情况。

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网站编辑 - 宋诚