10月14日以来，智利因地铁票价上涨在首都圣地亚哥引发大规模暴力示威活动，至11月6日已造成20多人丧生、2000多人受伤、7000多人被捕。智利政府也因此宣布放弃主办原定于11月举行的亚太经合组织（APEC）领导人非正式会议和12月举行的联合国气候变化大会。长期以来，智利因经济繁荣和社会稳定而被视为拉美国家的翘楚，其发展模式也被誉为“智利模式”。由于经济表现亮丽，智利2010年成功跻身经济合作与发展组织（OECD），被认为是率先跳出“中等收入陷阱”的拉美国家。但此次暴乱事件却暴露了“智利模式”的种种问题。其背后的深层原因值得探究。
2019年10月28日，智利首都圣地亚哥持续的大规模暴力示威活动导致市中心一家购物中心发生火灾。图为消防人员正在救火。
光鲜表面下的暗流涌动
智利的成功被认为是“新自由主义”的成功，这种发展理念提倡市场在经济活动中发挥绝对主体作用，主张政府对经济干预的极小化，可简单概括为贸易自由化、市场定价、抑制通货膨胀、私有化。20世纪五六十年代，智利经济滞胀严重。1973年军事独裁者皮诺切特上台后，启用了一批曾在芝加哥大学留学的智利青年来管理经济，这批被称为“芝加哥弟子”的年轻人开始在智利大刀阔斧地推行新自由主义改革，包括国有企业私有化，归还此前收归国有的外资企业，取消政府对经济的管控，实施出口导向战略，实行货币自由兑换，完全开放市场等。1990年智利恢复民主化进程后，继续推行新自由主义模式。随着全球化进程加速，加上国际市场对铜矿的需求日益上升，智利经济开始腾飞。2007年，智利人均国内生产总值（GDP）便达到10502美元，按世界银行标准，智利进入中等收入经济体行列。2010年，智利正式加入OECD组织。2018年，智利人均GDP达到16280美元，为南美地区最高。
然而，智利的小政府大市场模式虽然能够充分激发市场竞争活力，但因缺乏政府干预，导致了利益分配不均、公共服务缺失、政府克服危机能力孱弱等问题。尤其是智利长期以来过度依赖铜矿等自然资源的开发和出口，制造业落后，产业结构单一，经济易受国际环境影响。近年来，受国际大宗商品价格下跌影响，智利出口收入下降，经济增长有所放缓。2018年智利经济增速为4%，2019年预计仅增长2.6%，失业率预计将达到7%。反映到社会层面，这种发展模式带来的问题更加严峻。智利的贫富分化问题极为突出。据OECD统计，2017年智利的基尼系数为0.47，是OECD成员国中收入不平等程度最高的国家之一。据联合国拉美经委会统计，2017年智利1%的居民掌握了国家26.5%的财富，而50%的人口仅拥有国家2.1%的财富。据智利国家统计局数据显示，智利50%的居民每月收入为550美元，而最低工资水平为414美元。也就是说，大量的智利中下层民众处于仅能解决温饱问题的生活水平。
贫富分化同时带来了社会阶层流动性差和阶层固化问题。据西班牙《国家报》报道，智利的底层家庭想要进入中层阶级需要六代人的努力。父母的收入情况很大程度上决定了子女的社会经济水平。要打破阶层固化，最好的方式之一就是加大教育覆盖面、提高教育质量。然而智利过度私有化的教育体系限制了普通中下层民众获得高质量教育的途径，他们想要通过自身努力打破阶层天花板十分困难，因此不满情绪日益加剧。
养老和教育领域问题严重
民生问题向来是关系到国家长治久安的关键议题。智利恰恰是在实现国家宏观经济大发展的同时，却犯下了过度信任“新自由主义”模式的错误，未能通过政府管控来实现教育和养老体系的发展同步推进，使上述领域的问题日益突出。
上世纪80年代之前，智利实施现收现付型的高福利养老保险制度。但到70年代后期，智利陷入严重财政危机，养老金入不敷出。受新自由主义思潮影响，1981年智利皮诺切特政府开始进行养老金私有化改革，废除现收现付的养老金制度，以低缴费、完全累积为特征的基本养老保险制度取而代之。该制度规定雇员每月须向私营养老保险基金公司（AFPS）支付10%的薪水，雇主不再向雇员支付退休金；雇员可自由选择AFPS，退休后账户累积资产转化为退休金支付给缴费人员；雇主需为雇员加薪18%，以鼓励雇员积极缴纳养老金。这种完全由个人供款的模式虽然可以鼓励智利国民储蓄、积累经济建设资金，并一度成为许多国家效仿的对象，但不利于发挥养老保险制度本应具有的互济性和公平性的社会调节作用。而且由于缴纳养老金成为私人行为，政府缺乏管控，加上手续费较高，导致参保率参差不齐，智利实际就业人口中只有70%缴纳养老保险。随着人口老龄化、失业率上升和养老金缴费率不足等问题日益严重，智利养老金体系的弊端逐渐显露。在完全交由市场调控的背景下，一些本应由社会保障制度解决的问题不断累积。据调查，智利退休人员平均每月只能领到286美元的养老金，远远低于最低工资，还有很多退休人员收到的养老金只有最低工资的30%～40%。2016年，智利便爆发过多次针对养老金问题的游行示威活动，呼吁政府加快养老金制度改革。
教育领域的问题也日益突出。上世纪70～90年代，皮诺切特军政府将教育相关的行政管理权和财政权下放，以发挥地方的积极性、促进教育现代化。自此，全国大批公立学校划归地方政府管理，同时出现大量私立学校。由于过度依赖市场调节，智利政府对教育的投入较少。同时，因各地财政状况不同，各个地区的公立学校教育质量也参差不齐。私立学校因办学私有化能够吸引私人投资，一般具有较高的教学质量，但学费往往十分高昂。而调查发现，能够考进大学的大部分学生都是从私立高中毕业。这种过度依赖市场的教育体系使得智利民众受教育程度普遍不高。据调查，智利25～34岁的群体中17%的男性和16%的女性未能接受完整的中等教育，而只有28%的男性和31%的女性能够完成大学学业，这种不公平现象激起了民众的不满。自2011年起，智利民众多次举行大规模集会，要求政府进行教育改革。2013年巴切莱特再次当选总统后承诺推行教育改革，并于2015年正式开启改革进程，然而改革落实的力度未能与政府承诺相匹配。而且此前政府通过发放学券能够补贴部分中低收入家庭的孩子自费进入私立学校，改革措施取消学券制度后这些孩子只能进入公立学校就读，因此民众对巴切莱特的教育改革不甚满意。皮涅拉上台后，力主推行其教育改革理念，废除了巴切莱特政府提出的部分改革措施，政界和教育界部分人士认为这是改革的“倒退”，而学生群体也认为皮涅拉的教育改革未能满足其诉求。
压死骆驼的最后一根稻草
总统皮涅拉在大规模示威游行爆发后曾公开表示：“冰冻三尺非一日之寒，过去的政府都没有认识到问题的严重性。”可以说，正是智利历届政府的短视造成了社会问题长期无法解决。尽管智利属于南美洲政治较为稳定的国家，但左右翼轮流执政的政治格局也使政府的政策延续性无法得到保障。近十几年来，巴切莱特政府和皮涅拉政府对于养老、教育等领域依据各自不同见解都采取了一些改革措施，然而这些措施常常因政府换届而停滞甚至反复。政治内斗也对改革进程造成影响，2018年3月上台后，皮涅拉所在的中右翼执政联盟党派在参议院和众议院均未能取得过半席位，在推进养老、教育等领域改革时面临反对党掣肘，改革措施迟迟无法落地。而10月中旬，政府决定将早晚高峰期地铁票价从800比索（约合人民币7.97元）上涨到830比索（约合人民币8.27元），更是进一步将民众的怒火点燃。
这次事件反映出智利民众对政治阶层的不信任已经达到极点。许多智利民众表示感到自己“被国家抛弃”。甚至有民众这样说：“当你快走到生命的尽头时，计算一下，你会发现自己一无所有。”这次大规模暴力示威活动终将得以平息，但事件暴露的问题仍然值得反思。治理者需要怀着“居安思危”的长远眼光去制定发展战略，政治参与者们也需要以和谐包容的态度共同参与治理。只有增强民众的获得感和安全感，国家才能实现长治久安。
(作者为中国现代国际关系研究院拉美研究所助理研究员、博士)
