西方国家的国有企业及对我国的启示

1997.04.25 15:23
来源: 国家计委经济研究所     作者: 肖金成
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  一、西方国家的国有企业及其管理体制

  西方所有国家,特别是二战以来都或多或少地存在着一定数量的国有企业。各个国家都有符合自己特点的国有企业管理体制和方法。但有一点是共同的,即国有企业是与私人企业同时存在的,它们既可以各自独立运转,也可以相互参股混合运转。而后者逐渐占有主要地位,新建立的国有企业一般均采取股份公司的形式。原来国有国营的企业也逐渐改造为股份公司,按照萨缪尔森的说法,实行的是混合经济体制。

  (一)美国国有企业及其管理体制

  美国的国有企业是在特定历史条件下,为解决特定问题或在特定背景下产生的。借1929-1933年世界经济危机之际,罗斯福总统果断采取国家干预措施,对灌溉、供水、防洪等公共水利工程和运河、铁路、公路、港口、电讯进行投资,建起了一批国有企业,二战又陆续建立了一批国营企业,它为其他类型的企业经营活动乃至整个社会再生产创造了良好的外部环境和条件。目前,美国的国有企业产值占工业总产值5%左右,主要分布在邮政、军工、电力、铁路客运、空中管制、环境保护、博物馆和公园等行业。联邦政府管理的企业主要有八类:部分电力、全国邮政、国土管理、运输、保险、医疗卫生、工业、环境保护。其企业数量不多,但规模较大,且具有相当的重要性。

  美国国有企业的产权由议会代表公民拥有,议会通过立法,决定有关国有企业的一系列重大问题。联邦政府能否组建一个国有企业,必须经过美国国会的审议和批准。议会通过立法,确定国有企业的经营范围甚至包括市场准入和销售领域以及价格权限等。议会随时审查国有企业的运行情况,并可相应地作出重大决策,包括撤消、兼并和出售某一国有企业。国有企业的董事长由议会任命。美国审计署对国有企业的经营状况、财务收支和债务前景进行监控,要求企业按规定报送财务报表,说明财经情况,审计署对这些报表进行审计。任何公民觉得国有企业有舞弊现象,均可给议员写信,议员转给审计署,审计署进行调查,并作出结论。政府是国有企业的行政管理者。其管理体制没有一个统一的模式,而是因地制宜地采取相应的管理体制。大致可归纳为以下几类:

  1.独立经营型。具有代表性的是田纳西河流域管理局,这是美国最大的国有企业,最高领导层设有三个董事,由美国总统提名、国会批准,总统任命,任期九年。三个董事代表国会和联邦政府全权负责整个企业的管理和运营,具有高度的自主权。其资金筹措,主要是发行债券,政府每年拔款1.3亿美元,只能用在既定的社会事业上。

  2.政府机构型。美国的一些国有企业,往往作为政府的一个司或一个局来管理和经营。如圣劳伦斯海运开发公司,开始是作为联邦政府的一个独立的公司来经营运作,后来由于成本提高,就合并到联邦政府运输部,以一个司的地位进行管理和运营。

  3.一般企业型。这种类型的国有企业的管理体制,与私人企业的管理体制基本相同,即设有董事会,董事会任命总经理,由总经理负责管理和运营。不同的是,董事会的成员由政府提名,议会批准。

  美国国有企业的运行机制是在公平或优先的市场条件下和法制框架内,以高度的自我管理和自主经营,保持企业的发展与成长。国有企业必须与私人企业一样严格执法,否则将同样受到制裁;从管理和运营看,国有企业享有充分自主权。国有企业的激励机制是利润和效益,效益好可以使个人收入增多。

  (二)英国国有企业及其管理体制

  在英国,国有企业的建立、改组、废除以及国有企业私有化等重大问题必须由议会通过专门的法案,否则不具有法律效力。如果某个国有企业是依法建立的,议会就会确定它的组织结构、职责范围和权力大小,若要改变该企业的结构、权力和职责,就必须征得议会的认可。政府主管部大臣在国有企业管理方面必须在授权范围内对议会负责,并定期向议会报告工作。根据法律规定,有些国有企业要向议会提交年度报告的帐目,稽核审计长要向下院公共帐目委员会报告关于国有企业帐目的审计情况。议会通过经常听取企业的年度报告,监督和审核国有企业的经营状况。1974年10月,工党威尔逊政策在大选中获胜,次年即通过了《1975年工业法》,依法组建了以管理国有股权为主的国有控股公司--英国国家企业局。其职能是:1.建立和帮助建立工业企业,通过向企业提供资金维持或帮助维持现有工业企业。2.推动和协助工业企业进行重组,即促进各行业中的企业合并,增强企业的竞争力。3.将国家所有权扩展到盈利的制造企业中。4.促进参股企业的民主管理。国家企业局建立后,从工业部手中接管了政府在8家私营公司中拥有的股权,陆续购买了50家私营企业的股票,并向24家企业提供了贷款。国家企业局委派产权代表进入企业的董事会,建立了一系列报告制度,但不直接干预企业的日常经营和管理。国家企业局对于促进英国风险资本投资和高技术企业的发展起了积极作用。1979年撒切尔政府上台后,通过了新的工业法,把它的权限降低为管理国家临时拥有的股份上,政府指令它出售在英国的计算机公司等盈利企业的股份和资产。1981年7月,国家企业局和全国研究开发公司合并,组成英国技术集团。

  撒切尔政府在执政期间,对国有企业进行较大调整。第一,对部分赢利的国有企业逐步非国有化,1981年出售了国家货运公司、电缆和无线电公司、英国宇航公司的股票。1982年出售了石油和运输业的国有企业。第二,对由于亏损等原因而不能立即实施非国有化的国有企业则竭力引进私人资本。第三,对经营效果差的国有企业,政府则旨在提高它们效率和减少亏损额。第四,鼓励私营企业同国有企业竞争,如允许私营企业利用新的电信网与国营企业英国电信公司竞争。

  (三)法国国有企业及其管理体制

  在法国的经济结构中,国有企业占有较大的比重。国有企业与私人企业并存的所有制形式是法国经济体制的基础。而较强大的国有企业的存在又成为法国经济计划得以实行的基本条件。法国国有企业集中在两个方面:一是集中于公用事业,包括煤炭、煤气和电力等工业以及通讯、邮电、铁路及相当一部分海运和航空部门的工业;二是集中于国家控股的股份公司,其经营领域涉及石油开采加工、汽车、飞机制造、钢铁、电力生产等各个方面。国有企业掌握有许多私人企业的部分股本。

  法国国会对国有企业以政府有关国有企业的政策具有相当大的影响。国会议员拥有涉及国有企业的各个方面的直接和间接调查权。法国政府主要通过立法管理、计划管理和任免主要领导人对国有企业进行管理。法国历届政府通过了一系列法令,从国家与国有企业的关系、国有资产的企业组织形式、企业领导制度、到财务、税收、工资及计划合同等各个方面确定了法国国有企业管理制度,使政府对国有企业的各项管理法律化、制度化、规范化。法国具有垄断性的大型国有企业的董事长和总经理一般由政府总理、主管部长任免,一般公司的领导人由企业内部选举产生。政府通过与国有企业签订计划合同,明确国家与企业的责权利关系。

  法国国有企业实行董事会领导下的经理负责制。

  董事会中实行国家代表、企业职工代表和与企业有关的专家及知名人士代表组成的“三方代表制度”,各方占成员数的1/3。法国国有企业中的高级管理人员来自政府行政部门的比例很大。据有关人士统计在被调查的327名国有大型企业主要领导成员中,有119名来自于政府部门。国有企业的总经理,很多来自于精英训练学校。国家控股90%以上的企业和国有独资公司的董事长直接由国家任命,国家控制50%以下的企业,董事长由股东大会选举产生。企业的发展战略的选择问题,政府要施加影响或者直接干预,而日常的经营活动,则由企业自主确定。

  (四)联邦德国的国有企业及其管理体制

  德国的社会市场经济建立在私有制基础之上,但国有经济却占有一定的比重。国有经济的存在对于德国现代化工业发展和国内经济均衡发展起到了推动与保证作用。战后,联邦德国为了恢复发展经济和加强对社会经济的宏观调控,国家通过直接投资于公共基础设施建设,并以参股的方式控制那些对国民经济至关重要的企业。这些企业分两大类:一类是按照公法建立起来的国有企业,如邮政、铁路、水电、煤气等,另一类是按照私法建立起来的国家控股或参股的有限责任公司或股份公司,这类公司不负有别的使命,同私营公司一起参与市场竞争。到70年代后期,国家拥有独资工业企业1120家。公共住宅及建筑类企业2670家,参股合营企业也达1000多家,总共控制了5000多家企业。直接控制了煤炭生产的98%、铝的72%、电力的80%、钢的11%,生铁的52%,控制了几乎全部的铁路、邮电、航空、国内交通和港口部门,并控制了一些重要的银行。

  德国的国有企业实行双重委员会制度,即由董事会(管理委员会)和监事会组成。董事会的董事不得是法人,不得从事其它任何商事活动或与公司营业活动同类的个人交易,不得成为任何其它公司或商号的董事或实际管理人,董事会独立负责对公司进行管理。

  国有企业的监事会组成比较复杂,一般根据公司资本和雇员人数由3-21名成员组成,其中2/3是股东代表,1/3是雇员代表。对于雇员代表的产生,德国公司规定有详细的程序,并按一定的比例给予蓝领工人、白领工人和管理人员以投票权。

  监事会负责选任董事会成员,监督董事的活动并决定其酬金,决定公司的经营方针,可随时向董事会了解对公司具有重要影响的情况,可以亲自或聘请专家对公司的帐簿和记录进行检查等。董事会必须定期向监事会报告关于公司的经营方针、盈利能力、营业过程、资金周转、公司事务的状况和对公司或其子公司十分重要的交易等情况。

  (五)意大利的国有企业

  意大利的国有企业在国民经济中占有很大的比重。国有企业分为国有自治公司(如国有铁路公司、国有高速公路公司、邮电部门等),市政企业(如自来水公司、医院等)、国有化企业(全国电力公司)和国家参与制企业,国家参与制企业属“间接国有”企业,其余的国有企业均属“直接国有”企业。“直接国有”企业活动的领域一般都是关系到国计民生的一些基础部门,如铁路、邮电、公共交通等。

  1956年意大利成立了国家参与部,专门负责国家参与制企业的经营管理活动,1976年建立了国会两院常务委员会,负责审议有关国家控股公司的经营活动情况的报告,对其进行评价和管理。国家参与部每年必须把国家控股公司的经营情况以报告的形式提交国会。参与部部长必须向常设委员会报告他指导国有控股公司进入新产业领域、购买和出售企业股票方面所做的决策,安排国有控股公司董事长和总经理向该委员会提供有关国家控股公司及其子公司经营发展状况的各种信息资料。两院常设委员会负责审查工业重组和恢复基金的使用计划,还可以通过与政府协商任免国家控股公司的高层管理人员。

  1992年,意大利国家参与部被撤消,参与部的职责分别由国库部、预算部、工业部行使,国库部是国有企业的股东、预算部负责对国有企业监督,工业部决定国有企业的战略方针。国库部与国有企业的关系由行政关系转为产权关系和民事法律关系,由过去直接任免厂长经理转为依据股权比例向企业派出董事。国库部无权干预企业日常生产经营决策和不违反国家利益的重大决策,其否决权必须依法在某种特定条件下行使。

  (六)日本的国有企业及其管理体制

  日本作为高度发达的市场经济国家,国有企业数量仅占企业数量的1%左右,国有企业职工只占就业人数的2%左右。其国有企业主要分布在交通通讯事业和电力、煤气、自来水等基础设施领域,建筑业和金融、保险、不动产业也占一定的比例。日本的国有企业的经营方式分为直接经营和间接经营两类。中央直接经营的企业有五种:日本称“五现业”,即:邮政、国有林和草原、印刷、造币、酒精专卖。同其它企业相比,中央对“五现业”的管理最直接,监督最严格,企业的经营自主权甚小。企业的利润全部上缴中央作为中央财政收入,若亏损则由中央给以补贴。除“五现业”之外,其余的公社、公团、事业团、公库等都是间接经营的企业。这些企业构成了日本中央企业的主体。这些企业的盈余须用于积累搞扩大再生产,若发生亏损,国家视情况予以一定的财政补贴。中央的每一个企业都是根据国家颁布的特殊法令建立起来的,所以每个企业经营的范围、承担的义务及责任都是以法律形式明确规定,既不准随意扩大经营范围,更不允许转产。

  日本政府对国有企业管理集中程度太高,控制过严,企业成为政府机构的附属,既缺乏竞争意识,又无破产压力,经营状况不佳。为了提高国有企业的经营效率,日本政府从80年代中期开始对国有企业管理体制进行改革,逐步下放经营自主权,减少政府对其经营活动的干预,广泛推行国有企业民营化。民营化是指变国有为国私混合所有,将国有企业改组为股份公司。其具体做法是:第一步,把国有企业原资产折成股份,国家是该股份公司的唯一股东;第二步,向私人企业出卖部分股权,形成国私共同持股的股份公司。实行民营化的国有企业,政府仍握有控制权。如NTT公司原是一家国有企业,民营化后,大股东有住友生命保险公司、中央信托银行、安田信托银行等,但政府仍持有绝大多数股票,企业的经营目标、产品价格和财务仍需经政府审批,受政府控制。与此同时,打破了政府在电话电信领域的独家垄断,形成了竞争局面。NTT民营后的首次决算,利润增长了50%。

  二、西方国家国有企业体制对我国的启示

  通过考察西方国家的国有企业可以得到如下启示:

  (一)政府对国营企业应实行分类管理,对于非盈利性质的,主要承担实现社会目标的基础部门或服务部门的国有企业,宜实行政府直接经营与管理,这一类企业不宜太多。对于盈利性质的,一般的国有企业,宜实行由市场机制调节企业运行,政府运用经济手段和法律手段进行间接调控。国有企业的双重目标,即社会目标和利润目标客观上存在着矛盾。企业承担社会目标,整个社会会得到好处,但企业在追求多重社会目标的时候,就会受到某些成本增加的影响,企业利益相应会受到损失,因而要求国家给以补偿,逐步会增加依赖性,丧失参与市场竞争的动力。一些企业也会以承担社会目标为借口掩盖其经营不善。解决的方法是把企业按竞争性部门和非竞争性部门区分开,实行不同的管理模式。对于非竞争性部门的国有企业,如果让其单纯追求盈利目标,它们就可能利用其垄断地位牟取高利,因此,这些企业应主要承担社会目标,但企业数量要尽可能减少到最低限度。对于绝大多数竞争性国有企业,只让它们追求利润最大化目标,追求资产的保值和增值。

  (二)国有企业也应引入私人企业的经营管理机制,建立有效的法人治理结构。凡是竞争性和盈利性的国有企业,应将其进行股份制改造引入私人股东和其他法人股东,加强社会监督。国家也应和私人股东一样按照股份比例参与公司管理,由董事会对企业的重要大经营活动进行决策。

  (三)国家不宜面向所有的国有企业和国家控股的股份公司,应通过国有控股公司实施对企业的控制和监督。西方国家中,国有企业占的比重很小,数量有限;在国有企业中,国家独资公司的数量也很少,大部分是国家控股的股份有限公司,其中,直接控制的公司占的比重少,间接控制的公司占的比重大,国家一般只控制母公司,通过母公司控制大量的子公司。我国国有企业数量众多,政府直接控制,政企难以分开。如政府放任不管,将会出现严重的“内部人控制”,使国有利益受到损害,比较可行的形式是组建国家控股公司,由控股公司实施对国有企业的控制和管理。建立国有资产经营管理的中介机构是国有资产管理体制的重要环节,不仅可行,而且必不可少,国有控股公司对国有企业行使所有者职能,对国家是国有资产经营者,对国家和全国人民负责。从西方国家来看,这一形式比较普遍,几十年来证明是成功的,既保证了政府对国有企业的间接管理,也确保了国有资产在运营中得到巨大发展。

  (四)重视国有企业管理的立法工作,加强人大、审计和公众对国有企业的监督。西方国家国有企业的建立、管理和经营一般依议会颁发的特别法进行,将国有企业民营私有化,也须议会通过专门法案。我国正处于从计划经济向市场经济转变的过程中,应逐步从依赖行政手段过渡到更多地运用经济和法律手段来调节经济运行。对国有企业的改组改革,也应纳入法制化轨道。加快国有企业和国有资产管理的立法工作,从法律上规定国有资产经营和管理主体,以及垄断性国有企业经营目标和范围,通过法制建设,尽改变国有资产人人所有,人人不负责的弊端,确保国有资产的安全和增值。

  西方国家议会、审计和社会公众对国有企业进行严格监督的做法值得借鉴。人们普遍认为,议会是国有企业、国有资产和当然所有者,不仅可以决定国有企业的设立和解散,确立国有企业的经营目标,而且应对国有企业的运行和管理进行严格监督,政府财产的使用要对纳税人负责,每个纳税人对公共财产的使用进行监督。我国的国有资产是全体人民的财产,全国人大应代表全国人民对国有资产行使所有权。全国人大应加强对国有资产和国有企业进行监督,政府应向全国人大报告国有资产和国有企业的管理经营情况。同时应加强审计部门和公众对国有资产管理经营机构和国有企业的监督工作。

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