基层政府如何做好依法行政

  嘉 宾:谢 莉 国务院法制办政府法制协调司处长

  杨小军 国家行政学院法学部副主任

  李 程 北京市西城区人民政府法制办主任

  主持人:闵勤勤 《时事报告》主编

  主持人:习近平总书记在现行宪法公布施行30周年大会上提出,“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,法治是治国理政的基本方式”;党的十八届三中全会也提出,“建设法治中国,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”,刚刚召开的十八届四中全会更是把全面推进依法治国作为主题。依法治国、依法执政、依法行政再次引发社会的广泛关注和热烈讨论。实际上,衡量一个法治国家的标准有很多,其中很重要的一条就是各级政府要带头守法、依法行政。这个目标说起来容易,做起来很难。对各级政府尤其是与老百姓日常生活紧密相连的基层政府来说,强化法治思维和法治精神,学会用法治方式解决问题,是需要面对的新课题。

  一、基层执法问题多:决策不透明、执法不规范、缺乏协调、权大于法等情况普遍存在。

  李程:早在1999年,依法行政就被写入了宪法, 2004年3月国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》,到现在已经历经了10年,基层政府在依法行政过程中取得了很多成绩,但也确实存在一些问题,可以从以下四方面来认识:

  一是行政决策的科学化、民主化和法治化程度仍然不够。重大决策的专家论证、公众参与、透明公开等机制和制度落实不够,极易导致出台后的决策质量不高,得不到广泛认可或社会实施效果差。

  二是行政执法的规范性、公正性和权威性不够。执法规范性文件协调统一性不够,行政执法重实体轻程序;部分领域执法力度不足,行政不作为、慢作为等依然存在;行政执法效率不高,一些领域执法力量和经费不足,也损害了政府的公信力和执行力。

  三是部分行政执法机关间缺乏有效协调。例如,对地下空间、群租房整治、人口疏解、城市环境治理等社会管理热点、难点问题,各部门间虽然多次召开协调会、专家顾问座谈会等加以研讨解决,推动了各项工作有序开展,但因一些部门立法存在交叉冲突,法律、法规的可操作性较差,依法主动履职的意愿不强等导致没有形成解决问题的长效机制,部分领域仍存在行政执法部门间协调配合不够,难以形成工作合力的问题,容易导致行政执法部门间相互推诿扯皮,造成行政管理和行政执法的“真空”地带。

  四是对法律法规的宣传力度尚有不足。例如北京市西城区被评为全国“六五”普法中期先进区县,成效显著,但在执法领域,法律法规宣传的力度和广度仍有不足,效果还不尽如人意。行政执法相对人不配合、抗拒甚至采用暴力手段对抗执法现象仍然存在,行政执法难度不断加大。

  杨小军:总体来说,基层执法主要有五类问题:第一类是执法乱作为,侵犯老百姓权利;第二类是执法不作为,而且这种现象目前还有增加的迹象;第三类是选择性执法,挑着干,领导要求的干,没有风险的干,有利可图的干;第四类是执法不衔接,大多数执法都涉及各部门之间和执法环节的衔接,例如食品安全、城市管理等,部门之间容易发生扯皮,推卸责任;第五类是执法的无能无效,不管用,有些只是简单罚款了事,之后问题有没有获得根本解决,没有人去深入追究。

  谢莉:基层政府依法行政存在什么问题,可以从以下三个方面进行自我检查:

  一看是否存在权大于法的情况。一些机关工作人员特别是领导干部依法行政意识不强,为了追求局部利益、当前利益,规避法律甚至突破法律的规定。关于依法行政的基本制度,国务院对地方政府特别是市县政府如何依法行政作出过比较明确的工作要求和任务安排,有令不行,这是最主要的问题。所以今年以来,国务院加大了对政策执行力度的督查,这也是今后要重点检查的一个内容。

  二看是否存在不懂法、不知法的问题。例如,在处理涉及土地问题的时候,有些领导干部连最基本的土地管理法和宪法的规定都不知道。

  三看是否存在不依法不守法的问题,是否存在行政不作为情况。一些危害公共安全和公民生命财产安全的违法行为没有得到及时纠正和处理;实践中,行政权力滥用没有从根本上得到有效遏制,一些行政执法人员乱执法、粗暴执法等现象时有发生,人民群众反映强烈。

  二、缺乏法治思维,法治地位不高,法制力量薄弱,缺乏有效监督与考核等,造成依法行政问题多。

  李程:国家的法律法规以及政策的执行,最后的末端都是通过基层政府直接跟老百姓对接,但是为什么老百姓会感觉这“最后一公里”不满意?深层次的原因有很多。

  一是主观上领导干部和公务员依法行政意识和能力还有欠缺。一些领导认为行政执法就是行政处罚,不习惯运用法治思维和法治方式处理问题。

  二是政府职能的科学化和法定化仍有较大提升空间。政府在打击违法行为,营造良好秩序,实现基本公共服务均等化、法定化方面仍有差距;行政机关之间的职责分工尚不够明晰,相互协调配合机制有待进一步完善。

  三是立法方面的问题,主要有三点。其一,有的法是“断头法”,有对违法情形的说明,却没有处罚和惩戒手段,如《户口登记条例》。其二,部门法交叉冲突。目前,我国行政法规、规章很多是部门立法,从部门职能角度考虑较多,缺乏有效协调衔接。其三,法的出台、修订滞后。一方面,经济社会发展中出现的新问题亟须立法来规范,但新法出台往往较慢;另一方面,一些已出台的法律法规等已明显滞后,却没有及时修改、完善和清理。

  四是基层执法人员编制不足、编制配置不尽合理。基层执法任务繁重,编制普遍不足,导致一些执法大户不得不聘请临时工、合同工参与执法。各部门在执法编制的配置上也存在较大差异,有些部门如公安年人均执法量为180余次,而园林绿化等部门甚至不超过1次,形成巨大反差。

  五是公民的法律素养仍然偏低。近年来,人民群众的维权意识不断增强,但守法意识仍然较弱,对行政管理存有抵触情绪,不支持、不配合,甚至暴力抗法的现象屡见不鲜。其中不排除有些政府部门不作为、乱作为、不依法履职的情况,但也反映出我国公民的遵法守法意识还较为淡薄。

  杨小军:问题形成的原因,我认为从根子上主要有两方面:

  一是法治的地位没有落实到足够的高度。为什么会这样?因为我们还处在社会主义初级阶段,所以,需要不断去推动法治建设,特别是党的十八届四中全会把全面推进依法治国作为主题,这在我国法治发展进程上是一个里程碑。

  二是人变“坏”了(人的问题),吏治出了问题。我们党执政65年了,吏治问题越来越大,这是不容回避的。有些官员,说一套做一套,只关心自己的小利益,不顾国家和社会的大利益。现在我国的制度建设相比以前更加完善了,但为什么大家反而觉得社会不安全了,心里更加焦虑了,根本原因就是人出了问题。一个人本质是善的,即使制度不完善,他也能给你执行得很到位;一个人是恶的,制度再严密,也会钻空子。人一旦没有了信仰,没有了理想,我们就只能靠规则和法律去约束他。

  谢莉:产生上述问题的原因是多方面的,主要是:一些地方对推进依法行政重视不够,组织领导不力,措施不到位,依法行政在一些地方和部门存在着“形式化”“口号化”“利益化”的倾向;依法行政内驱动力不足,依法行政尚未成为考核机关及其工作人员的“硬指标”,依法行政的理念、观念尚未普遍转化为自觉自愿的行动;行政监督制度不落实,层级监督作用不明显,领导干部不依法行政没有及时问责,等等,这些都在不同程度上造成了依法行政问题多的情况。

  三、强化法治地位,增强法治思维,树立精神信仰,提高执法者水平等,都是提升依法行政能力的有效手段。

  谢莉:提高基层依法行政能力,首先就要加大考核力度。行政考核有很多指标,比如对决策过程考核,基层政府作出重大决策之前,要经过合法性审查和社会风险评估。评估是有一套程序的,社会公众要参与,专家学者要研究讨论。一方面考核它的制度是否完备,比如是否有专职的法制人员配备,另一方面看其作出的行政处罚决定有无专门的法制人员把关。例如,公安部搞了一个法制员制度,所有经办的案件要经过法制员把关、签字,通过这个来把好依法行政关。

  其次,要把权力关进制度的笼子里。十八届三中全会中提出要推行权力清单制度,包含有清权、确权、治权、晒权这些环节,把法定和职责明确下来,让基层的领导干部明确自身的权力和责任。

  再次,要从严规范从事民事经济活动。有些地方政府参与民事经济活动,但其合同意识、契约精神不强,签了合同不遵守,办事不讲诚信,不认真兑现承诺,不严格履行义务,侵害群众权益,损害了政府形象,这些都是严格禁止的。

  最后,要加强行政执法监督。目前各地方规范和监督执法的制度加起来大概有200多项,但关键在于怎么把监督的力度加强做实,不能让制度落空。

  杨小军:具体从三个层面做好工作:

  一是从宏观层面、政治层面必须强化法治的地位,真正把它上升到治国理政基本方略的地位。这个地位和大局不解决,一定会影响到基层的执法。

  二是建设有效的监督制度。这方面我们确实还有很长一段路要走。我们现有的监督制度有很多,但是不太有效。据统计,法院每年受理的行政案件在10万件左右,而法制办统计的全国行政复议案件是8万多件,信访的案件是多少?几百万件!在监督方面,一种非常重要的方式就是第三方评估。用公众的视角、用结果的评判来检验政府到底做得怎么样,这才是能够监督的有效方式。习总书记说要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义,为什么说这句话,而且反复说,就是说明我们做得还不好。在基层,要真正能够把执法的那些人管住,公众的监督机制纳入法制化程序是我们比较缺乏的东西。

  三是要整顿吏治。吏治问题不一定都是腐败问题,比如,“反四风”“八项规定”出来以后,很多基层干部担心一干事就捅娄子,干脆就不干。所以,一定要有动力来驱动他。整顿吏治,要解决“三个力”的问题,即动力、权力、抗力。所谓动力就是解决官员依法行政凭什么,有什么好处。所有人都是趋利避害的。要使官员跋山涉水去管那几十户穷得裤子都穿不上的农民,不仅要他树立理想、信念,还要看能给他什么,这个问题一定要解决。所谓权力,就是说基层行政执法部门有时候也是一个弱势部门,没有足够的权力和手段,面对复杂局面的时候,他也同样没办法。所谓抗力,就是排除干扰,能够做得下去,真想做事。在基层要排除人情、权力、利益等各种因素的困扰,这就需要完善各方面制度来提供保障,使基层干部无后顾之忧。

  李程:一是科学合理设置政府职能。政府首先应该弄清楚该干哪些具体事情,这个事需要多少个人来干,然后再定政府的编制是多少。具体到一个部门,承担了哪些事,给配备多少人,确定之后,将来再考核他执法是否到位,是否作为,他会心服口服。

  二是推进行政决策的科学化、民主化和法治化。完善社会公众、专家参与重大决策的程序和机制,尝试使用第三方中介机构办理征求意见工作。

  三是提高规范性文件的质量和水准,强化规范性文件评估和清理工作,精简非必要性的文件,加大对规范性文件制定人员、管理人员的教育培训力度。

  四是促进行政权力公开规范运行。建设权力公开运行系统,纳入网络监管,自觉接受人大和政协的监督。

  五是着力提升行政执法水平。加大领导干部法治培训力度,加强对领导干部任职前的法律知识考查和测试,健全行政执法人员岗位培训制度,争取执法力量向基层倾斜,进一步促进执法人员严格规范公正文明执法。

  六是健全考核和问责机制。适当增加政府绩效考核中依法行政专项考核比重,完善行政问责机制,建立政府各业务部门与监察部门之间业务联动和无缝对接的工作制度。

  七是加强对法律法规的宣传力度,改善执法环境。利用各种媒介平台和社会资源创造性地开展工作,提高法治宣传教育的针对性、实效性和吸引力,促进社会主义法治文化建设,推动形成自觉学法遵法守法用法的社会环境。

  谢莉:过去30多年,我国政府的主要工作就是推动经济发展。政府管理的思路是什么都要管,什么都要弄,导致行政审批、行政许可过多,束缚了经济和社会的发展。目前国务院机构改革和职能转变的重点工作之一是简政放权,到现在已经进行了7次取消和下放行政审批工作,按照依法推进行政审批制度改革和政府职能转变,修法工作也要跟上。国务院最近公布了一个关于修改部分行政法规的决定,修改了21部行政法规,取消行政审批项目22项,从历史上看,这样规模的情形并不多见,说明政府这次的改革决心非常大。

  要善于用法治思维和法治方式推动改革。法治思维区别于权利思维,法治思维强调对正当合法权利的保障,强调权利义务相匹配;权利思维主张权利却不考虑义务和责任。法治思维有以下特点:一是看待问题客观理性,符合事物本来面目和规律,不带有个人偏好和情感因素。二是有契约精神,信守承诺,一旦作出承诺,必须严守信用,同时讲求权利与责任对等,坚持“有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿”的原则。三是强调制度作用,这是处理问题最好的方式,将处理问题的具体措施、办法经过大家讨论形成共识后变为严肃的制度,共同遵守执行,避免随着领导人及其注意力的变化而随意变化,防止“人走茶凉”“新官不理旧账”。

  当前,改革已经进入深水区,经济发展已经相对较好,这时候就更需要规则。从发达国家的经验来看,都强调有限政府,有限政府对应的是无限社会,政府的手伸得不要太长,社会各方面的创新力才能无限地发展。我们目前正在围绕法治政府、创新政府和廉洁政府建设而努力,下一步还将根据四中全会的要求,加快推动法治政府建设,保证把依法行政的各项要求落到实处。

  问答环节

  问:10月13日,中央政治局就我国历史上的国家治理进行第十八次集体学习,习近平总书记在学习时提到了“礼法合治、德主刑辅”,您是如何看待这一点的?

  杨小军:中国的传统就是礼法合治、德主刑辅。从中国几千年的历史看,我们一直用道德和信仰的力量把人的思想聚拢在一起,过去靠孔孟之道和“三纲五常”,现在到了共产党执政时期就是靠信仰。人如果没有精神信仰,只靠法律肯定不行。在我看来,法律是社会底线,只能解决底线的问题。少数人违规的时候,法律规定怎么收拾他,但只有每个人心里都有一些约束,才能让社会保持正常运转。当前,我们缺的就是些精神层面的东西,就是伦理道德,就是仁义礼智信,就是中华优秀传统文化。

  问:当前国务院法制办立法和清理法律的工作任务繁重,在时间紧、人手少、压力大的情况下,你们的重点工作是什么?

  谢莉:贯彻落实国务院的部署和国务院领导的指示精神,法制办的工作任务很繁重。对我们司而言,今年的重点工作主要有以下三项:一是简政放权的涉法工作。发挥法律的引导和推动作用,依法推进行政审批制度改革和政府职能转变,目前主要是按照法定程序对国务院取消和下放行政审批项目涉及的法律、行政法规进行清理和修改。二是和中央编办共同推动地方政府和部门权力清单制度。核心有两条,第一条是清权,把法定职权梳理好,然后上网公开,公开了以后,你的家底大家就知道了。第二条是权力的运行过程接受监督,把监督权力交给社会公众,倒逼政府自身规范化。三是推进行政执法体制改革。现在政出多门,部门之间的协调十分麻烦。同样一件事,这个部门干一段,那个部门干一段,很难达到我们想要追求的效果。现在也不太可能一刀切地把这些部门撤销或合并,所以,我们先从对老百姓影响比较大的那些行政执法职权入手,合并、综合部分权力,让管理效果更加快捷、便利,方便大家办事。当然,这是一个大工程,要稳步推进做好。

标 签:
  • 依法执政,依法治国,政府职能转变,依法推进,行政审批项目
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