全面推进依法治国 

加快建设社会主义法治国家的纲领性文献

  刚刚闭幕的党的十八届四中全会,是在我国进入全面建成小康社会决定性阶段和全面深化改革进入攻坚期、深水区之际召开的一次专门研究全面推进依法治国重大问题的重要会议。这次全会是我们党的历史上第一次专题研究法治的中央全会,是第一次对全面推进依法治国作出重大决定的中央全会,是第一次确定全面推进依法治国总目标的中央全会。这三个“第一次”,充分说明十八大之后以习近平同志为总书记的党中央对全面推进依法治国问题的高度重视,充分说明新一届中央领导集体是从全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦、保证党和国家长治久安这样一个关系我们国家长远发展的战略全局,来谋划法治、部署法治、推进法治,充分体现了新一届中央领导集体对法治的认识已经达到了新的战略高度。

  党的十八大研究部署全面建成小康社会,十八届三中全会研究部署全面深化改革,十八届四中全会研究部署全面推进依法治国,正如习近平总书记强调指出的,党的十八届四中全会通过的全面推进依法治国的决定,与党的十八届三中全会通过的全面深化改革的决定形成了姊妹篇。全面建成小康社会既需要深化改革提供动力,也需要加强法治提供保障。全面深化改革、全面推进依法治国就像两个轮子,共同推动全面建成小康社会的事业滚滚向前。所以三个“全面”可以说是“一体两翼”,“一体”就是全面建成小康社会,“两翼”分别是全面深化改革和全面推进依法治国。

  全会作出的《决定》确定了全面推进依法治国的总目标,描绘了建设法治中国的总蓝图,作出了加强社会主义法治建设的新部署,发出了建设中国特色社会主义法治体系的动员令。《决定》是我们党团结带领全国各族人民在新的历史起点上全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的奋斗宣言和行动纲领,是一篇闪耀着马克思主义光辉的历史性文献,在中国法治史上具有里程碑意义。

  下面我重点从七个方面,也就是把《决定》的七个部分的主要内容给大家作个简要解读。

  一、关于坚持走中国特色社会主义法治道路,建设中国特色社会主义法治体系

  这部分是讲,我们搞中国特色社会主义法治,要举什么旗,走什么路,实现什么目标。道路和目标在题目中直接点出来了,旗帜鲜明、开门见山。这里我主要讲两个重大问题,非常关键。

  (一)全面推进依法治国的总目标

  全面推进依法治国的总目标就是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。提出这个总目标,意义非常重大。它就像十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标那样,是《决定》的最大亮点、最大创新。不同的是,全面深化改革总目标就是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化这两句话,很概括,很简洁,采取了留白的方式,其主要内容需要后面逐步去丰富,逐步去发展。而十八届四中全会则进一步把总目标具体化,这就是,在中国共产党领导下,坚持中国特色社会主义制度,贯彻中国特色社会主义法治理论,形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,促进国家治理体系和治理能力现代化。

  这段话实际上有四个层次的含义:

  第一个层次是在中国共产党领导下,坚持中国特色社会主义制度,贯彻中国特色社会主义法治理论。这实际上阐明了中国特色社会主义法治道路的核心要义,规定和确保了中国特色社会主义法治体系的制度属性和前进方向。

  第二个层次是形成五大体系。一是形成完备的法律规范体系,这就是我们通常讲的中国特色社会主义法律体系,这个体系虽然已经形成了,但还是“毛坯房”,需要加工、装修、完善。二是形成高效的法治实施体系,“徒法不足以自行”,必须通过严格执法、公正司法、全民守法把法律落实到社会生活的各个层面,把纸上的法律变成有法必依、执法必严、违法必究的铁的法律。三是严密的法治监督体系,必须对公权力、对执法权和司法权进行严密监督,主要是让党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督形成一个监督整体,形成一个完整合力。四是有力的法治保障体系,最根本的保障就是党的领导,还有队伍保障、人才保障、财政保障等。五是形成完善的党内法规体系,这是《决定》的一个重大创新,为什么要把党内法规体系纳入总目标?我们党是执政党,党内法规既是管党治党的重要依据,也是建设社会主义法治国家的有力保障。1978年邓小平同志就曾经深刻指出:“国要有国法,党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法,国法就很难保障。”

  第三个层次是坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。这是全面推进依法治国的工作布局。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,依法执政是党在新的历史条件下执政的基本方式,依法行政是各级政府的基本准则。法治国家主要是指整个国家机器和国家权力都要在法治的轨道上运行;法治政府是法治国家的主体,与人民群众打交道最多的是政府;法治社会是基础,如果法治社会建不成,就不可能建成法治国家和法治政府。同时,要实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,这是法治建设的四个重要环节,也是法治工作的基本格局。

  第四个层次是促进国家治理体系和治理能力现代化。全面推进依法治国是为了推进国家治理体系和治理能力现代化,法治是国家治理体系和治理能力的集中体现和重要依托。

  总目标既明确了全面推进依法治国的性质和方向,又突出了全面推进依法治国的工作重点和总抓手,是贯穿《决定》的主线,对全面推进依法治国具有纲举目张的作用。只有深刻认识和准确把握这一总目标,才能把全会精神学习好、领会好、贯彻好、落实好。

  (二)实现全面推进依法治国总目标必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路

  为什么必须走中国特色社会主义法治道路?

  实现全面推进依法治国总目标必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路,这是贯穿《决定》通篇的一条红线,是实现《决定》的总目标、总蓝图和新部署的路径保证,也是立足我国国情,总结近代以来我国法治发展的曲折历程和世界各国法治道路所作出的唯一正确选择。近代以来,特别是新中国成立以来我国法治发展的历程,决定了我们必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路。鸦片战争以后,不少仁人志士为了防止中华民族陷入亡国灭种的危机,纷纷主张变法图强,开始了对中国法治道路的探索,各派政治势力也先后粉墨登场,试图搞所谓“君主立宪法治”“议会民主法治”“五权宪法法治”等,但都失败了。只有1949年中华人民共和国的成立和嗣后社会主义制度的建立,才为在新中国实行社会主义法治奠定了根本的政治和经济基础。新中国成立特别是改革开放以来我国法治发展实践充分证明,正是在中国共产党领导下,经过长期的理论和实践探索,总结正反两方面的历史经验,才在中国这样一个幅员辽阔、人口众多、历史悠久、国情复杂的多民族大国,取得了西方国家数百年才能取得的法治建设辉煌成就,形成了中国特色社会主义法律体系,形成了坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设的高度政治共识、行动自觉和总体布局,开辟和发展了一条中国特色社会主义法治道路。

  同时,我们还应当看到,世界各国法治发展模式和道路的复杂性、多样性,也决定了我们必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路。习近平总书记曾强调指出:“世界上没有放之四海而皆准的具体发展模式,也没有一成不变的发展道路。历史条件的多样性,决定了各国选择发展道路的多样性。”在法治道路的选择上,同样也是如此。近代最早实现法治的老牌资本主义国家英、法、美三国,所走的法治道路就有很大差异。其他许多已经实现法治或正在成功推进法治的国家,也无一不是选择了一条最适合本国国情的法治道路。而像埃及、乌克兰、菲律宾等国家,政治混乱、经济停滞、民生凋敝、社会动荡,究其原因主要就在于脱离具体国情,盲目照抄照搬西方国家的民主法治模式。

  所以说,一国的法治道路总是由一国的政治经济制度和历史文化传统等因素决定的。我们不能设想,世界上一百多个国情千差万别的主权国家,只能走一条完全一样的法治道路。马克思曾深刻指出:“人们自己创造自己的历史,但是他们并不是随心所欲地创造,而是在直接碰到的、既定的、从过去承继下来的条件下创造。”所以,世界上没有最好的法治道路,只有最适合本国国情的法治道路。

  中国特色社会主义法治道路是中国特色社会主义道路的重要组成部分,直接决定着我国法治的性质、方向、命运。坚定不移走中国特色社会主义法治道路,必须始终不渝坚持遵循以下五项重要原则:坚持中国共产党的领导,确保依法治国的正确方向;坚持人民主体地位,依法维护人民权益;坚持法律面前人人平等,坚决维护宪法法律权威;坚持依法治国和以德治国相结合,使二者相互促进、相得益彰;坚持从中国实际出发,积极借鉴人类法治文明有益成果,但决不照抄照搬外国法治理念和模式。这五项原则既是对我国法治发展主要经验的深刻总结,也是对中国特色社会主义法治道路基本内涵的精辟概括,对坚持走中国特色社会主义法治道路具有重要指导意义。

  这里,我重点讲讲坚持党的领导问题。党的领导和依法治国的关系问题,是《决定》回答的最重大问题,回答得非常透彻、清晰、旗帜鲜明。为什么要回答这个问题?一个原因是这个问题关系国本,关系我国法治的根本;另一个原因是社会上有不正确的认识,国外有各种攻击言论混淆视听。

  坚持党的领导是全面推进依法治国的第一位要求,是社会主义法治的根本所在、命脉所在。我们说坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,最根本的就是坚持党的领导。新中国成立以来的法治发展历程告诉我们,党与法治的关系始终是我国法治建设的核心问题。这一问题处理得好,则法治兴;处理得不好,则法治衰。全面推进依法治国这件大事能不能办好,最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力,具体讲就是要坚持党的领导,坚持中国特色社会主义制度,贯彻中国特色社会主义法治理论。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证。中国特色社会主义制度是中国特色社会主义法治体系的根本制度基础,是全面推进依法治国的根本制度保障。中国特色社会主义法治理论是中国特色社会主义法治体系的理论支撑,是全面推进依法治国的行动指南。

  应当看到,党的领导和社会主义法治是完全一致的,社会主义法治必须坚持党的领导,党的领导必须依靠社会主义法治。我们全面推进依法治国,不是要虚化、弱化甚至动摇、否定党的领导,而是为了进一步巩固党的执政地位,改善党的执政方式,提高党的执政能力,保证党和国家长治久安。坚持党的领导是中国特色社会主义法治之魂,也是与西方资本主义法治最本质的区别。我们要清醒认识到,一些敌对势力或政治异见人士鼓吹和宣扬“西方宪政”“三权分立”“司法独立”,其要害就是质疑、削弱和否定党对中国特色社会主义法治的领导;一些人提出“党大”还是“法大”等似是而非的命题,发出把党的领导与依法治国割裂开来甚至对立起来的噪音,不是政治上的糊涂,就是别有用心。我们必须保持高度的政治清醒和政治定力,从理论上主动澄清和驳斥把党与法、党的政策与法律、党的领导与依法治国割裂开来甚至对立起来的错误观点,始终坚持党在中国特色社会主义法治建设中的领导核心地位不动摇。

  二、关于完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,加强宪法实施

  习近平总书记在讲话中引用了法学界的一个观点:“法律是人类最大的发明,别的发明使人类学会了驾驭自然,而法律使人类学会了如何驾驭自己。”自古至今,人类驾驭自己非常不容易,所以才会有战争、有专制、有冲突、有矛盾,可以说人类最大的敌人就是人类自己。在现代社会,法律是人类驾驭自己的基本方式和共同方式。人类驾驭自己的法律分两大类:一类是驾驭私权利主体即公民、法人的法律,这一类为私法,主要是民商法;另一类是驾驭公权力主体即国家和政府的法律,这一类是公法,主要为宪法、行政法。相对来说,驾驭私权利主体比较容易,而驾驭国家公权力较为困难,所以法治首先是公法之治。

  2011年3月10日,全国人大常委会委员长吴邦国向十一届全国人大四次会议作报告时正式宣布,中国特色社会主义法律体系已经形成。这个体系是以宪法为统帅,以法律为主干,以行政法规、地方性法规为重要组成部分,由宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等7个法律部门组成的有机统一整体。截至2014年9月底,我国已制定现行宪法和有效法律共242部、行政法规738部、地方性法规9000部左右。

  (一)健全宪法实施和监督制度

  宪法是国家的根本法,是治理国家的总章程。坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。法治权威能不能树立起来,首先要看宪法有没有权威。为此,这次全会《决定》明确提出健全宪法实施和监督制度,并将每年12月4日定为国家宪法日。11月1日,十二届全国人大常委会第十一次会议审议通过了关于设立国家宪法日的决定,明确将12月4日设立为国家宪法日,国家通过多种形式开展宪法宣传教育活动。

  开展宪法教育、弘扬宪法精神还应建立宪法宣誓制度。全世界142个有成文宪法的国家,其中97个国家都有宪法宣誓制度。为什么要向宪法宣誓?因为国家工作人员的权力是人民通过宪法授予的,负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责,必须增强他们的使命感、荣誉感、责任感。此外,还应完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制。

  (二)完善立法体制

  《决定》提出,一是加强党对立法工作的领导,完善党对立法工作中重大问题决策的程序。二是健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用;建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度。三是加强和改进政府立法制度建设,完善行政法规、规章制定程序,完善公众参与政府立法机制;重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草。四是明确地方立法权限和范围,依法赋予设区的市地方立法权。

  (三)深入推进科学立法、民主立法

  王安石曾说过:“立善法于天下,则天下治;立善法于一国,则一国治。”法律是治国之重器,良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系,必须坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用。虽然中国特色社会主义法律体系已经形成,但我们仍然面临着继续完善这一法律体系的繁重任务。这个过程将是长期的,这项任务从一定意义上说将是更加艰巨的。立法工作只能加强不能削弱。应当按照有利于调动人民群众积极性和创造性、激发社会活力和竞争力、解放和发展生产力、维护公平正义、规范权力运行的要求,加强立法工作,提高立法质量,使所确立的制度能够真正符合经济社会发展规律,充分反映人民意愿,切实解决实际问题。

  (四)加强重点领域立法

  《决定》对经济、政治、文化、社会、生态五方面重点领域立法都作了具体部署,同时明确提出要编纂民法典。目前我国民法规定主要表现为民法通则、合同法、婚姻法、侵权责任法等单行法律的形式,没有形成一部完整的法典。民法典是现代市场经济的基石,没有民法就没有市场经济。拿破仑曾讲过:“我真正的光荣并非打了40多次胜仗;滑铁卢之战抹去了关于这一切的记忆。但是,有一样东西是不会被人忘却的,它将永垂不朽——那就是我的民法典。”拿破仑的赫赫战功随着滑铁卢失败早已烟消云散,但拿破仑民法典却从法国走向全世界,成为大陆法系国家民法的蓝本。

  同时,《决定》把改革与立法的关系讲得很清楚:实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的,要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的,要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规,要及时修改和废止。

  三、关于深入推进依法行政,加快建设法治政府

  党的十八大明确提出到2020年基本建成法治政府,为什么这么规定?因为我们全面建成小康社会不能只是物质上的小康,还必须有保证公平正义的小康。要能保障老百姓感受到公平正义,保障他们的民主权利、合法权益,保障他们的尊严,所以《决定》要求加快建设法治政府。基本建成法治政府的标准是什么?这次全会《决定》讲了六条标准,即加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

  (一)依法全面履行政府职能

  有一句话叫“政府应当正确地做正确的事”。“正确的事”就是政府的职能,“正确地做”就是依法。依法行政就是政府正确地做正确的事,也就是依法全面履行政府职能。那么,我国政府的职能主要包括哪些呢?十八届三中全会《决定》讲得很明确,主要就是五项:宏观调控、公共服务、市场监管、社会管理、环境保护。这次四中全会《决定》进一步厘清了政府与市场、企业、社会、公民权力(利)的边界。

  首先,行政机关“法定职责必须为”。要勇于负责、敢于担当,坚决纠正不作为、乱作为,坚决克服懒政、怠政,坚决惩处失职、渎职。这是政府坚决要做的。

  其次,行政机关“法无授权不可为”。政府的权力是人民通过法律授予的,行政机关不得法外设定权力,没有法律依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。推行政府权力清单制度,坚决消除权力设租寻租空间。

  最后,推进各级政府事权规范化、法律化,完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度,强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权,强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责,强化市县政府执行职责。

  (二)健全依法决策机制

  决策是行政权力运行的起点,规范决策行为是规范行政权力的重点,也是法治政府建设的前端。《决定》在健全依法决策机制上提出了一系列重要举措:

  第一,要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策的法定程序。现在有一些重大行政决策出台以后,特别是一些地方PX等重化工、核电、垃圾焚烧等大型项目建设,不时陷入“群众一抵制,项目即下马”的困境,就和行政决策暗箱操作、与社会公众没有进行及时充分有效的沟通互动有关。我们必须把利弊得失向人民群众充分讲清楚,请专家出来客观公正地论证,向公众解疑释惑。做好风险评估,就是要进行社会稳定、环境、经济等多方面的评估,对决策可能引发的风险进行科学预测、综合研判,有针对性地提出风险防范措施和化解处置预案。合法性审查,就是要审查它是不是符合法律规定,决策事项是否于法有据,决策程序是否依法履行,决策内容是否依法合规。

  第二,积极推行政府法律顾问制度,建立以政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍,保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。

  第三,建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制,对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的,严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的责任。

  (三)深化行政执法体制改革

  行政执法是行政机关大量的日常性行政活动,与人民群众的切身利益密切相关。在我国,80%左右的法律、法规都是由行政机关执行的。建设法治政府,建设法治国家,最大的软肋是行政执法,最需要加强的也是行政执法。

  第一,推进综合执法。目前,基层地方总是在讲执法力量不足,有的部门只有几个人、十几个人,但同时各类执法队伍又多达几十支。解决这个问题必须推进综合执法,大幅减少市县两级政府执法队伍种类,有条件的领域可以推行跨部门执法,同时执法力量向市县政府下沉。第二,加强对市县两级政府行政执法的统一领导和协调。现在执法太分散了,领导各管一摊,应当统一领导协调,明确执法到底怎么管、怎么抓。第三,理顺城管执法体制。城管执法队伍一方面有实际需要,另一方面体制不顺,任务很重,人员素质不高,确实存在很多矛盾和问题,亟须从体制上理顺。第四,严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度,执法资格考试不合格,不得从事执法活动。第五,严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度,严禁收费罚没收入同部门利益挂钩。第六,健全行政处罚和刑事处罚衔接机制,实现无缝衔接。

  (四)坚持严格规范公正文明执法

  行政执法是否严格、公正,直接关系到法律、法规能否得到全面正确实施,关系到经济社会秩序能否得到有效维护,关系到人民群众合法权益能否得到切实保护,关系到依法行政能否真正落到实处。为此,《决定》要求:第一,依法惩处各类违法行为,加大关系群众切身利益的重点领域执法力度。对关系人民群众切身利益的食品药品安全、生产安全、社会治安、环境保护等方面要加大执法力度,目前违法成本较低,对一些严重违法犯罪人员必须罚得他们倾家荡产。第二,完善执法程序。要建立执法全过程记录制度,细化、量化行政裁量标准,规范裁量范围、种类、幅度,严格执行重大行政执法决定法制审核制度。第三,全面落实行政执法责任制。要严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追责机制。

  此外,《决定》对强化对行政权力的制约和监督、全面推进政务公开也作出了规定。

  四、关于保证公正司法,提高司法公信力

  公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用,司法不公对社会公正具有致命破坏作用。英国哲学家培根曾经说过:“一次不公正的审判,其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流,而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源。”这其中的道理是深刻的。

  《决定》提出,建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情,任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。对干预司法机关办案的,给予党纪政纪处分;造成冤假错案或者其他严重后果的,依法追究刑事责任。

  司法机关内部人员也不得干预其他人员正在办理的案件,要建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度。完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制,落实谁办案谁负责,并且终身追究,责任倒查,调走了、离开了、退休了也不能免责。为什么《决定》在这点上要求这么严厉?就是要坚决防止办关系案、人情案、金钱案,损害司法公正。

  对因违法违纪被开除公职的司法人员、吊销执业证书的律师和公证员,终身禁止从事法律职业,构成犯罪的要依法追究刑事责任。这是针对我国法律界的一些怪象提出的,有少数法官、检察官被开除后,去当了律师,不仅发了财,还出了名,决不能再允许这种情况发生。

  这一系列规定和要求充分表明中央既坚决支持司法机关依法独立公正行使审判权、检察权,又坚决清除司法领域的害群之马,对司法领域的腐败实行零容忍的坚定决心。

  同时,为优化司法职权配置,深化司法体制改革,《决定》提出,推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点;统一刑罚执行体制;探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离;最高人民法院设立巡回法庭;探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院;探索建立检察机关提起公益诉讼制度;变立案审查制为立案登记制,等等。

  《决定》还提出,要加强人权司法保障,健全落实罪刑法定、疑罪从无、非法证据排除等法律原则的法律制度;加强对刑讯逼供和非法取证的源头预防,健全冤假错案有效防范、及时纠正机制;切实解决执行难,制定强制执行法,规范查封、扣押、冻结、处理涉案财务的司法程序,等等。

  此外,为保障人民群众参与司法和推进阳光司法,还要推进审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开,建立生效法律文书统一上网和公开查询制度,所有的案件事实证据是什么,法律依据是什么,理由是什么,判决结果是什么,都在网上公开,这样案件的审理和判决就很难再藏“猫腻”。中国将建成全世界最大、最公开的生效法律文书网,这是为了用公开倒逼公正。

  五、关于增强全民法治观念,推进法治社会建设

  《决定》提出:“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。”现代法治是法治国家、法治政府和法治社会三位一体的有机整体,三者需要共同推进,同步建设。如果我们只重视建设法治国家和法治政府,不重视建设法治社会,法治国家和法治政府都将是无源之水,无本之木,缺乏根基和基础。韩非子有句名言:“国无常强,无常弱。奉法者强则国强,奉法者弱则国弱。”现代社会的每个公民都必须有对法律、法治的信仰和敬畏,否则整个社会就没有标准,就没有是非,就没有秩序,这就需要我们不断推进法治社会建设。要抓住领导干部这个关键少数,带动全民守法。第一,要推动全社会树立法治意识,实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制,健全公民和组织守法信用记录,完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制。第二,要推进多层次多领域依法治理,发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。第三,要建设完备的法律服务体系。第四,要完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。

  六、关于加强法治工作队伍建设

  这是党中央第一次明确提出法治工作队伍建设,而且是三支队伍的建设。首先,要建设高素质法治专门队伍。加强人大和政府的立法队伍、行政执法队伍、司法队伍建设,这三支队伍要互相打通、互相交流。其次,要加强法律服务队伍建设,主要是律师队伍建设,律师队伍应当成为中国特色社会主义法治建设的重要力量。最后,要创新法治人才培养机制。要用马克思主义法学思想和中国特色社会主义法治理论全方位占领高校、研究机构法学教育和法学研究阵地,而不能照搬西方的法学理论。

  七、关于加强和改进党对全面推进依法治国的领导

  党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证。

  第一,坚持依法执政。依法执政是依法治国的关键。健全党领导依法治国的制度和工作机制,完善保证党确定依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序。加强对全面推进依法治国统一领导、统一部署、统筹协调。党的领导要落实下来,党政主要负责人就要切实履行好推进法治建设第一责任人职责。政法委员会是党委领导政法工作的组织形式,必须长期坚持。

  第二,加强党内法规制度建设。党的纪律是党内规矩。党规党纪严于国家法律,党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律,而且要按照党规党纪以更加严格的标准要求自己,坚定理想信念,践行党的宗旨,坚决同违法违纪行为作斗争。

  第三,提高党员干部法治思维和依法办事能力。党的十八大报告和十八届三中、四中全会《决定》都对提高领导干部的法治思维能力高度重视、十分强调,之所以如此,就是由于我国经济社会已经发展到了一个新的阶段,人民群众的民主意识、法治意识和权利意识日益增强,再像过去那样运用权力思维、行政思维甚至人治思维来管理国家和社会已经不行了,领导干部必须学会运用法治思维和法治方式来治国理政。那么,法治思维的涵义是什么呢?简单地说,法治思维就是领导干部想问题、作决策、办事情,必须以法律为准绳,必须善于运用法治方式保护和实现人民权益、维护社会公平正义的思维方式。

  法治的特点决定了法治思维与人治思维有着本质的不同。那么,法治有哪些特点呢?法治主要有以下几个特点:一是民主性,就是宪法法律是在充分发扬社会主义民主的基础上由全国人民代表大会及其常务委员会制定的;二是公平性,就是法律面前人人平等;三是稳定性,就是宪法法律一经制定就长期适用,非经法定程序不得修改或废止;四是规范性,就是公民、法人的权利、义务、责任是具体、严格、法定的;五是预期性,就是任何人遵守法律或违反法律会获得什么利益、受到什么制裁是清晰、明确、可预见的;六是强制性,就是法律是依靠国家强制力保证实施的,每个人都必须遵守;七是权威性,就是宪法法律具有最高权威,是治国安邦的根本依据,是人民群众的行为准则。这些特点决定了法治思维必须遵守法治的要求,摒弃人治的习惯。

  如何提高领导干部法治思维和依法办事能力?具体说来,应该做到以下五点:

  一是坚持自觉学法尊法信法守法用法护法。做到认真学习法律,敬畏信仰法律,自觉遵守法律,时时处处以规则和程序作为想问题、作决策、办事情的准绳,善于运用法治方式解决矛盾和问题,坚决维护宪法法律的权威和尊严。

  二是坚持职权法定。做到时刻牢记一切权力来源于人民通过法律所授予,应当为人民谋利益,行使权力必须于法有据、行使合规,法律法规没有授予的权力行政机关都不得行使(法无授权不可为)。

  三是坚持保护公民权利。做到对公民的合法权益切实予以保护,对侵害公民合法权益的违法行为坚决予以惩处,不得违法限制公民的权利、增加公民的义务。

  四是坚持法律面前人人平等。做到规则面前一视同仁,制度面前没有例外,不歧视,不偏私,办事公开公平公正。

  五是坚持自觉接受监督和承担法律责任。做到充分认识权力就是责任,必须受到监督和制约,必须严格履行职责,必须承担违法或滥用权力的法律后果。

  同时,要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容,纳入政绩考核指标体系。在当前强调不以GDP论英雄、纠正单纯以经济增长速度评定政绩偏向的背景下,《决定》十分重视法治建设成效的考核和评价,意义重大。这一方面是因为我国法治建设的任务很重、问题不少、基础薄弱。这些年,各地方、各部门法治建设取得的成绩很大,但一些地方和部门也的确存在着形式化、口号化、实用化的倾向,有的领导干部喊得多、做得少,对别人讲法治、对自己搞人治。如果没有严格的指标体系和考核标准,不与领导干部的法治实绩和选拔使用挂钩,法治建设就很难推动和落实,建设法治中国的目标就不可能实现。另一方面是因为法治建设涉及经济、政治、文化、社会、生态文明建设等各个方面。我一直认为,如果法治建设的考核到位了,其他很多考核就不一定需要了,因为法治建设是一个涉及方方面面的综合性和刚性指标与标准。我国现在经济社会发展中的大部分问题或者说主要问题,都是由于法律制度体系不完善,特别是法律制度执行不坚决和贯彻不到位造成的,比如食品安全、环境保护、安全生产、社会治安等方面问题,大多是由于执法不严格、执法不敢担当造成的。所以说,法治建设是涵盖经济社会各个方面的全方位系统工程,必须加大考核力度,扎实向前推进。

  还需要强调的是,《决定》第一次作出规定:“把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容,在相同条件下,优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育,不改正的要调离领导岗位。”这一规定针对性很强,十分管用。只有在干部提拔、使用、管理上真正坚持、严格贯彻法治导向,才能切实提高领导干部自觉运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。

  第四,做好推进基层治理法治化、依法治军、依法保障“一国两制”实践和推进祖国统一、加强涉外法律工作。《决定》不仅对实行社会主义制度的大陆、内地提出全面推进依法治国战略,也提出了依法保障“一国两制”实践和保持香港、澳门长期繁荣稳定,推进祖国和平统一,依法保护港澳同胞、台湾同胞权益等问题,涉及一国四域的法治,同时对积极参与国际规则制定、保护我国公民法人在海外的权益以及海外公民法人在中国的权益,都作了强调和部署。

  总之,《决定》是建设法治中国的顶层设计,是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的路线图和施工图。《决定》得到全面贯彻执行之日,必将是法治中国建成之时!我始终坚信,在中国共产党领导下,中国人民不仅能创造举世罕见的经济建设奇迹,而且能创造与经济建设奇迹相媲美的中国特色社会主义法治建设奇迹。时代赋予了中国共产党人创造不同于西方的社会主义制度文明的历史重任,我们党必将完成这一极其重大而又义不容辞的光荣使命。

  (作者:国务院法制办公室副主任

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