完善环境法治 促进生态立省

  党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确要求建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳法治的生态文明法律制度,强化生产者环境保护的法律责任,大幅度提高违法成本,对中国特色社会主义生态文明制度建设提出了新的要求。如何从国家治理体系和治理能力现代化的高度,完善环境法治建设,加快湖北的生态立省步伐,是一个十分重要而又迫切需要解决的问题。

  一、生态环境问题呼唤文明转型

  生态环境问题,是19世纪末期以来人类面临的共同挑战。中国的环境问题,早在建国初期就已经暴露。当时主要表现为:对森林和草原的滥伐滥垦,植被遭到破坏,导致水土流失及土壤侵蚀。在几个主要城市,出现了程度不同的工业污染,较普遍的是一些工矿企业特别是火电厂,沿江河建设却没有防治污染的措施,造成了一定范围的污染。但由于当时人口相对较少,生产规模不大,所产生的环境问题大多是局部性的自然环境破坏和环境污染。

  在大跃进时期,由于“左”的思想影响,国民经济出现了严重的困难,国家和人民遭受了重大损失,也造成了相当程度的工业污染和比较严重的自然环境破坏。主要表现为“小钢铁”遍地开花,任意布点,不采取任何污染控制措施,加之管理混乱,使环境污染迅速发展。在许多城市的工业区,烟雾弥漫、污水横流、渣滓遍地。特别是对矿产资源的乱挖滥采,对植被的破坏,不仅造成了惊人的浪费,而且破坏了许多地貌和景观,更为严重的是使生物资源遭受了劫难,给自然环境带来了一系列的严重后果。

  十年内乱,不但使中国的经济濒临崩溃的边缘,也使环境污染和破坏达到了触目惊心的程度:工业方面片面追求高产值导致资源能源的大量浪费和严重的环境污染;大办“五小”工业却因缺乏环境保护措施使环境质量迅速恶化;“三线”建设将许多污染严重的工厂迁进了深山峡谷,形成了严重的污染却无法实施集中控制。在城市建设方面“变消费城市为生产城市”,在许多文化古城建设重污染型工业,加剧了环境污染的危害。在农业生产方面强调“以粮为纲”,毁林、毁牧、围湖造田等破坏了生态平衡,导致生态恶性循环;在无政府状态下,对野生珍稀动植物滥猎乱采成风,许多珍稀动物濒临灭绝。此时,中国的环境问题由发生期上升到暴发期。

  1973年至1978年,中国的环境保护事业开始起步,但在政治动乱的形势下,环境保护的一切努力,只能减缓某些地区和某些方面的污染程度,却无力阻挡污染急剧恶化的趋势。这一时期的环境问题主要表现为:工业盲目发展,城市布局混乱,导致环境急剧恶化,一些主要城市都出现了严重污染的局面;生态破坏日益加剧,自然灾害频繁;植被破坏加剧了水土流失,土壤退化、沙化、盐碱化趋势加剧;农业环境普遍受到化肥、农药、工业废弃物和乡镇企业的污染;人口剧增对环境造成巨大冲击和压力,使得土地、森林、草原、矿产、淡水等各种自然资源的超负荷开发利用,人口与资源的矛盾日益突出。

  改革开放30多年来,中国在生产世界上最多工农业产品的同时,却让生态产品成了自己最短缺的产品;中国在制造快速增长的经济奇迹的同时,也让生态差距成为了自己与现代国家最大的发展差距。30年多年来,中国的GDP增长依靠高投入、高能耗、高污染,一路带着生态破坏和环境污染的尾巴。如果这种现象不能得到根本改变,中国梦将会因“生态短板”失去色彩。

  当今中国,面临着文明转型的巨大机遇与挑战。如果说,中国全面实现小康社会的伟大进程是要完成文明转型,那么,生态文明建设则是这个转型中必须完成的任务。

  二、生态文明建设需要法治护航

  面对中国这样一个人口众多且资源有限的大国,以消耗资源、污染环境为代价的经济高速发展方式难以为继,残酷的现实提出了严峻的挑战,促使执政党重新思考经济发展与环境保护关系的认识。

  “生态文明”的概念最早出现在十六大报告中,是作为全面建设小康社会的奋斗目标之一提出的。十六届五中全会进一步将其纳入建设“资源节约型社会”和“环境友好型社会”目标。十七大报告,将生态文明建设作为全面建设小康社会的新要求,进一步提出“建设生态文明,基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”。这些表述虽然有所不同,但本质上依然是在“发展优先”理念下认识环境与发展的关系。

  十八大报告将生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设一起,纳入中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局,大大提升了生态文明建设的地位,不仅坚持了将环境与发展的统筹考虑,而且更加强调生态文明建设对经济社会发展的引领作用,标志着对环境与发展关系的认识达到了新的高度,环境与发展在执政理念中获得了“平等”地位,为协调和平衡两者的关系提供了世界观和方法论。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将十八大报告精神进行了深化与细化,对生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设统筹协调进行了整体部署,提出了建立系统完整的、最严格的生态文明制度体系的总要求。

  首先,过去的决策中没有统筹考虑环境与发展的关系是导致资源浪费、环境污染的直接原因,其深刻根源是市场没能很好发挥在资源配置中的决定性作用。目前,中国在相当程度上、许多领域中主要还是政府直接配置资源或在政府不合理干预下配置资源。一些政府为了发展经济,采取土地优惠、税收优惠、先征后返、财政补贴、电价优惠、降低环保标准等进行招商引资,带来产业转移的早熟,加剧产能过剩,造成巨大的资源浪费和环境破坏。税收和价格形成机制难以有效抑制对资源及其资源性产品的过度需求,因为土地可以卖钱,地方政府大搞土地财政;工业用地、水资源、能源等价格不能真实反映生态价值和市场需求,企业占用湖泊、河道、湿地、林地的成本过低或基本无成本,自然环境成为“天然垃圾场”。

  其次,未能形成正确处理环境与发展关系的管理体制是造成生态环境问题严重的重要原因。比如,中央与地方的事权和财权不匹配,地方政府承担的事权多于其财力,迫使其不得不圈地卖地融资,导致耕地和生态空间被过多占用。以GDP论英雄的政绩评价和干部任用办法,导致政府不对辖区环境质量负责,不提供环境保护公共服务,反而为排污企业充当“保护伞”,企业违法成本低,导致“企业污染—群众受害—政府买单—生态破坏”的恶性循环。这在一定程度上助长了破坏生态环境行为的蔓延。

  为了解决这些问题,十八届三中全会决定以“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”为总目标,按照“五位一体”的整体性思维,构建了以资源产权制度和生态空间制度为核心的源头控制、以排污总量控制和严格监管为核心的过程控制、以生态损害官员终身追责和环境损害赔偿为核心的事后责任追究的全过程控制体系。

  生态环境问题的产生涉及到自然与社会多种因素、与生产生活方式紧密相连,开发利用环境的行为也是多部法律的调整对象。因此,如何建立合理的环境执法体制,实现从“分而治之”到“协同共治”的转变,是必须解决的现实问题。要改变现行的监管体制所带来的环境执法困扰,必须按照法治思维与法治方法,改革环境执法体制,健全和完善生态环境治理体系,提升治理能力的现代化。为此,十八届四中全会《决定》明确要求“用严格的法律制度保护生态环境,促进生态文明建设。”

  法治之作为现代国家治理体系的本质特征,是由其在市场经济体制中的基本功能与作用决定的。首先,法治是一个政府的可信承诺,这是市场经济得以发展的重要基础。其次,法治为经济社会发展提供可预测性,增强社会的安全感。再次,法治将各种靠人际关系的交易活动转变为非人际关系的交易活动,使得社会经济生活不再依靠“熟人”和“家族”。最后,法治为社会公众提供信心和信任。正是在这个意义上,法治是国家信念、政府信心、人民信任的基础,是经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设所必须共同坚守的理念,也是全面深化改革的必由之路。

   三、完善环境法治建设是生态立省的必由之路

  近年来,省委、省政府既有“绿色决定生死”的高度认识,也有坚决实施“最严格的水资源管理制度”的决心,各级政府及有关职能部门先试先行、勇于探索,在生态环境保护方面取得了可喜成绩。但是,我们必须清醒的认识到,湖北资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的形势不容乐观。究其原因,是一些已经建立的生态环境保护制度尚未达到“最严格”的标准、一些已经建立的生态环境保护制度尚未得到严格执行、一些已经发生的生态破坏与环境污染行为尚未得到公正的严厉的法律制裁、一些已经确定的生态环境保护规则尚未得到全社会的普遍遵守。因此,按照十八届四中全会《决定》提出的建设中国特色社会主义法治体系目标,完善环境法治,促进生态立省,是我们当前及今后一段时间的重要任务。

  (一)完善环境立法是生态立省的必要条件

  客观而言,湖北在生态环境立法方面做了不少工作,但依然存在着一些明显的问题,比较突出的表现是存在立法空白、立法滞后、法规冲突、缺乏可操作性、立法技术不尽完善等问题,离“形成完备的法律规范体系”还有较大距离。为此,必须加快完善立法步伐。

  1.按照十八届三中、四中全会决定的目标任务,对已有的生态环境立法进行评估,完善立法规划与计划,区分轻重缓急,尽快启动和加快《湖北省环境保护条例》、《湖北省大气污染防治条例》等地方性法规的修订;根据湖北省农业大省、水产养殖大省、水利大省的实际,综合性的农业、农村生态环境保护法规。

  2.将《环境保护法》已经确立的环境与发展综合决策机制、环境保护优先原则、多元共治体系以及生态环境承载能力预警制度、生态审计制度、领导干部生态环境决策终身追责制度、企业环境保护主体责任制度、公众参与制度、环境信息公开制度、公益诉讼制度、加重违法责任制度等系列制度贯彻到湖北省的地方立法之中;并根据法律授权和湖北地方实际,建立具有湖北特色的更加严格的水环境标准制度、水资源开发利用制度、水生态保护制度、法律责任制度。

  3.加大民主立法、科学立法力度,破除“部门立法”局限,建立委托立法、专家立法、联合立法新机制;完善立法程序,运用现代信息技术手段,广泛征集民意诉求,广开言路、广纳群言;提高立法质量,提升立法技术,真正实现开门立法、民主立法、科学立法。

  (二)加强环境法律严格执行是生态立省的必由之路

  1.加快政府职能转变,改革现行执法体制与机制。改革生态环境监管体制、完善监管法律制度的任务,理顺生态环境保护执法体制与机制,完成从“管理”到“治理”的执法理念转变,从“单一式执法”到“整合式执法”的执法方式转换。完善机构改革与职能配置方案,建立多部门、多环节、多层次的执法体制,建立和健全监管体制内部的合作程序、协调程序、协同程序;构建生态环境保护各部门间的协调协同机制、生态环境风险评估机制、不良环境影响的公共干预机制、生态环境信息共享与公开机制、生态环境保护的公众参与机制、生态环境纠纷的行政处理机制、生态环境损害领导责任追究机制等。

  2.加强生态环境执法队伍的能力建设,提升生态环境执法队伍的素质,提供执法物质、技术、装备保障水平,加强执法人员的专业培训、职业伦理与操守教育。

  (三)保障环境司法公正是生态立省的必然选择

  “法律的生命在于实施”, 司法作为社会公平正义的最后防线,在保护生态环境方面具有不可替代的功能。但是,目前司法功能的彰显不足,发生环境纠纷或者事件后群众“信权不信法”、“信访不信法”的现象还比较普遍,老百姓不敢诉讼、不愿诉讼、不会诉讼与司法机关不愿受理、不敢受理、不会受理的情况同时存在。当前,应该抓住湖北省作为全国司法改革试点省份的机遇,加快推进环境司法。

  1.结合司法体制改革要求,推进环境资源司法专门化建设,在有条件的地方成立环境资源审判庭,加快武汉海事法院管辖长江流域水污染案件的改革进程,完善司法程序。

  2.确立“法院不得拒绝受理案件,法官不得拒绝裁判案件”的理念,建立相应规则,保证生态环境案件能够迅速受理、顺利审理、公正裁判。

  3.加大对司法人员的环境资源法律、环境资源案件司法技术与技能的培训力度,提升司法能力与素质。

  (四)营造环境法治文化是生态立省的必备基础

  法律得到普遍遵守是法治的基础,只有人人崇法、敬法、守法,每个公民既享有权利又承担义务,法治秩序才能真正形成。生态环境保护是关乎生产、生活各个领域,涉及民族、国家、社会、家庭等众多主体的事业,我们每个人既是环境污染和生态破坏的受害者、也是环境污染和生态破坏的制造者,只有每个人都真正以主人翁的态度参与环境保护,承担低碳生活、绿色消费、遵守环境法的义务,环境法治才能真正实现,“美丽中国”愿景才能变成现实。

  1.加强环境法治文化建设,充分利用媒体、学校、社区等载体和平台,加强环境法治宣传教育,形成“保护环境,人人有责”的生态文化,让公民能够自觉的保护环境,能够利用环境法律维护自身和环境的权益,积极参与公共事务。

  2.促进环境保护公益性社会组织的发展,集聚环境保护的社会资源与力量,解决环境保护“最后一公里”乃至“最后一米”的问题。

  3.加大环境监督力度,完善信息公开,充分保护公民的知情权、参与权、表达权、监督权,形成让环境违法者“无地自容”的氛围;形成公民依法理性维权的自觉,促使政府、企业加大生态环境保护力度,提升保护能力与水平。■

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