全面推进依法治国的总蓝图

——十八届四中全会《决定》创新之举解读

  党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),明确提出了全面推进依法治国的时代背景、指导思想、总体目标、基本原则、重大任务和加强党对全面推进依法治国的领导等,为我国全面推进依法治国设计出了宏伟蓝图,成为我国法制史上的标志性事件,对法治中国建设具有里程碑式意义。《决定》提出了依法治国的一系列新观点、新举措,是加快建设社会主义法治国家的纲领性文件,是对社会主义政治文明的新发展。其突出亮点集中体现为:

  一、目标定位创新。《决定》明确提出:“全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。”对法治战略目标的确定高瞻远瞩,达到了前所未有的高度:一是实现了从法律体系到法治体系的根本转变 ,着力建立和完善中国特色社会主义法治体系;二是从分散到整合的转变,把建设社会主义法治国家作为落脚点,实现了从分散、多层次推进法治向顶层设计并统一到法治国家这一宏伟目标的飞跃转变。

  二、制度系统创新。全面推进依法治国是一个系统工程,是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。《决定》提出了由五个体系集成的法治体系,即“完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系”。这五个体系相互关联、相互衔接、相互融合, 连为一体,构成一个法治总系统。无论是建党、建国以来,还是在中国法制史上,这都是首次提出,旨在为未来构建一个宏伟的法治国家蓝图。

  三、指导思想创新。《决定》强调全面推进依法治国,必须“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,坚定不移走中国特色社会主义法治道路”。这指出了确保全面推进依法治国始终坚持正确路线的三大要求:一是政治正确,坚持中国共产党的领导;二是方向正确,坚持中国特色社会主义道路,发挥人民主体的积极性,将党的领导、人民当家作主和依法治国真正统一起来;三是理论正确,坚持用社会主义法治理论引领全面推进依法治国。这里特别强调了法治理论的价值功能,增强了法治实践决策和具体行动的科学性、可预期性、合理性,既符合人类法治文明发展的普遍规律,又实事求是、密切契合中国历史文化传统与现实国情,从而克服了好高骛远或畏缩不前的局限,摒除了食洋不化或固步自封的弊端。

  四、治理理念创新。法治是治国理政的基本方式,以法治来实现中国全面深化改革的总目标,完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。如何去推进国家治理体系和治理能力现代化呢?最有效、最可靠、最具有可操作性的办法就是法治。法治从宏观上讲是治国方略和战略,从微观上讲又是方式、依据和手段。在国家治理体系中,最重要的是法治体系;在治理能力中,最重要的还是法治能力,也就是运用法治思维和法治方式来深化改革、推进发展、化解矛盾、维护稳定的能力,这样才能把国家治理好,达到天下大治的目标。

  五、宪法实施创新。宪法是党和人民意志的集中体现,是通过科学民主程序形成的根本法。多年来,我们已经形成了共识:依法治国首先是依宪治国。但究竟如何克服宪法实施的障碍,则一直争论不休。党的十八届四中全会对此终于有了定论:《决定》明确提出要“完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制”。这表明,在模式上,中国不采用美国式的一般法院审查制度,也不用法国式的宪法法院制度,而是采用最高立法机关监督实施制度,即完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制;在内容上有两点突破,即不仅在实体上要健全宪法实施机制,而且还要完善宪法解释的程序机制。

  六、法治政府建设创新。法治政府建设是全面推进依法治国的重要内容。《决定》提出“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制”,这是全新的提法,旨在推进行政决策程序规范化、法律化,确保行政决策科学、合理、合法,促进法治政府建设。同时,《决定》指出要“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制,对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的,严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任”。“建立重大决策终身责任追究制度”也是全新的提法,终身责任追究就是要求决策者要对决策终身负责。建立决策的责任追究机制,彻底改变以前“都负责又都不负责”的做法;建立责任倒查机制,一旦出现了事故、发现了问题、造成了损失,一定要追根溯源,一查到底,这体现了党中央用法治管好行政权力的坚定决心。

  七、司法改革创新。公正是法治的生命线,也是司法的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用,司法不公对社会公正具有致命破坏作用。司法公正是最引人关注的问题之一,全会提出了人民对司法的公平感、公正感的评测与实施制度及具体机制改革方案。公平感、公正感是一种精神上的表述,一定要靠制度来保障。制度保障的核心就是去行政化、去地方化,确保司法机关依法独立行使司法权。具体有五大创新之举:(1)审判和执行分离,《决定》提出要“完善司法体制,推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”。(2)在最高人民法院设立巡回法庭,《决定》提出“最高人民法院设立巡回法庭,审理跨行政区域重大行政和民商事案件”。就重大问题,某个时期多发问题,派出巡回法庭审理,可以排除干扰,保证公正司法。(3)建立跨行政区域的法院和检察院,《决定》提出“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,办理跨地区案件”。当然,这并不是否定现有的省市区县法院、检察院设置,而是在某些领域探讨不按省级和市级来设置法院、检察院,以便更好地办理跨地区案件。(4)建立检察机关提起公益诉讼制度。《决定》提出要“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。为了公共利益,比如环境污染、消费者权利受到损害等,检察机关有权代表受损害的不特定的多数人向法院提起公益诉讼,以增强对人民群众利益维护的强度和力度,体现司法为民的强效和长效。(5)建立排除领导干部干预司法的制度,坚决防止公共权力执掌者对司法的干扰。《决定》提出:“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情,任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。对干预司法机关办案的,给予党纪政纪处分;造成冤假错案或者其他严重后果的,依法追究刑事责任。”具体包括:在反向上,一是不良记录制度,二是干预通报制度,三是责任追究制度;在正向上,建立司法人员履责保护机制,确保司法人员理直气壮、没有顾忌地依法抵制非法干预,不因关系、压力和人情而办错案、做假案、出冤案,防止法外因素对司法裁判的干扰,从而真正做到公正司法。

  八、法治文化创新。《决定》强调要“增强全民法治观念,推进法治社会建设”;“推动全社会树立法治意识”。在法治理念上,强调树立全民的法治信仰,实现了从法律意识到全民守法再到法治信仰的升级。从上世纪80年代提出提高全民法律意识、到党的十八大提出全民守法,再到这次强调树立全民法治信仰,实现了两次根本性飞跃。因为法律的权威来自于人民群众的真诚拥护和内心信仰,而非仅仅建立在外在的强制与威慑之上,因此,弘扬法治精神、发展法治文化、创新法治理论、形成法治思维、善用法治方法,将是全面推进依法治国、提升法治软实力的关键。

  (作者:武汉大学法学院副院长、长江学者特聘教授、博士生导师)

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