污染治理与权力转型:近代中国的城市环境问题及其治理

摘要:将污染视为工业社会特有的现代性灾难,或将传统社会想象为人与自然和谐相处的典范,都是备受环境污染问题困扰的现代社会中广泛存在的社会心理。然而,环境史研究结果显示,工业化之前的传统中国城市亦存在严重的污染,并对人类生命安全及身体健康产生了不可忽视的影响。中国从清末至民国的市政管理转型轨迹证明,抗击污染的有效途径绝不是回到古老的传统社会模式,而是在现代政治的意义上完善政府的社会治理功能。

关键词:城市;污染;环境;权力转型

作者简介:刘雪怡,博士,云南师范大学外国语学院讲师。(云南 昆明,650500)

基金项目:教育部人文社会科学研究西部和边疆地区项目(13XJC770001);云南师范大学2013年博士项目

 

在中国环境史的研究中,已有成果表明前现代的农业对生态的严重破坏已经足以令对现代性感到不满、转而怀念传统的人们感到意外,然而这还并不是真相的全部。事实上,不仅是生态破坏,就连污染——它通常被想当然地认为是现代工业文明带来的罪恶——在前现代社会也有突出的体现。离我们较近的例子是晚清至民国时期的城市污染问题。许多证据显示,晚清至民国时期的中国城市尽管工业化程度还很低下,但人口密度大,公共权力又尚未介入,结果污染就成为令人瞩目的严重问题——其对人类健康水平甚至生命安全的影响未必小于现代工业污染。关于这一方面,目前无论学术界还是社会舆论在认知上还存在一些不符合史实的误区。本文将在所掌握材料的基础上对此进行重现和辨析。

一、前工业时代的城市污染

在晚清及民国城市污染的诸多表现形式中,对人群健康和社会生活影响最大者是水源污染和城市空间污染。

水源污染包括对河水和井水这两大类水源的污染。从环境科学角度讲,井水和河水均属开放性水源。所谓开放性水源,是指水的流动或贮存是敞开在环境中,而不是在封闭的管道或容器中。在人类历史上,开放性水源长期充当了人类的主要饮用水来源,然而不幸的是,开放性水源存在着容易受到自然或者人为污染的严重缺陷。

民国时期,城市的井水和河水污染已经是威胁市民的健康甚至城市公共卫生安全的严重问题。以成都为例。民国成都的大部分水源已遭到严重污染。受污染的市内主要河流以金河和御河为最(这两条河流于上个世纪七十年代消失,是被拦断后利用其河道来建造防空洞),时人称“金御两河为病菌丛生之所”,两条河均被认为已经不适宜充作饮用水源。金河是“在唐代由外西引水入城中,金河水在将军衙门街口小南街背后流入少城公园(今人民公园),绕公园后流经半边桥向东曲折而去,汇至外东府河”。三十年代初,“以金河水汲作饮料”的“金河一带之茶社、饮食店、面馆及少城公园各茶社等”,就被市政府以“不顾卫生”为由,禁止其在金河取水供顾客饮用,并且“饬该管警所应严密查拿,并随时具报”。御河的情况比金河更糟。它是“新南门附近的一段河渠”,因为“污秽不堪”,号称成都的“龙须沟”。 1932年,已经有人在报纸上呼吁政府介入治理御河,谓“本市御河边街,靠近御河,每当盛暑,河内秽物臭水,臭气薰人,颇易致病”。民国成都的河流水质如此恶劣,井水的情况也并不更好。成都的井水因为“含碱味苦”,天然水质就不佳,人为的污染则更加导致了井水“性质极劣”。三四十年代,政府对市内井水抽样检测的结果显示,成都的井水中含有大量病菌。从现存史料的记载看,最普遍存在的病菌是大肠杆菌。1943年,成都市内各区送至四川省立传染病医院进行检测的30处公井和8处私井水样中,“检验结果每处水井中均有大肠杆菌”。次年,类似检测显示了完全相同的结果,各区报送的38处公井和8处私井水样全部含有大肠杆菌。此外,亦有资料提到在水井中检查到“伤寒等病菌”。随意排污导致河水井水这两大城市水源严重污染的情况,全国皆然,不独成都如此。

江南一带,何小莲指出,“江南城镇的居民,通常将污水直接排放到纵横交错的小河里”。这种随意排放的结果就是河流的淤塞和污染,并成为传染病的温床。余新忠也收集到丰富的有关江南的河流污染的清代文献,其中一个典型的例子就是《苏州府永禁虎丘开设染坊污染河道碑》。该碑的碑文中清楚地叙述了治理该河的起因,即由于染坊污水排放到河中,令到河水“青红紫黑”,既不能饮用又破坏了景观。上海的情况更为典型。周武概括说,“开埠之前,上海城市居民世世代代都用潇洒溪滨之水或井水;开埠后,上海人口迅速膨胀,城市规模急剧扩展,原有的河流溪滨被填没,居民用水日益困难。至于县城内的河道,更因居民密集、秽物堆积而腐浊不清,取用河水虽用明矾澄清,仍腥臭难闻”。北京由于“护城河的河水污秽,根本不堪使用”,故全市饮用水源只能偏重于井水。不过井水的水质其实也很糟糕,康文林(Cameron Campbell)在一项研究中大致回顾了北京在西方饮水卫生影响到来之前的井水情况,从他的梳理可以看出,无论是二十世纪初的言论还是当代公共卫生学者的研究,普遍认为北京的井水受到多种途径的严重污染,包括选址离厕所过近而受到排泄物污染、缺乏封闭设备导致污物落入等等。天津的海河也是一个严重的人为污染的例子。二十世纪初,天津“租界居民也直接饮用海河水。由于英租界位于海河下游,租界社会普遍担心海河已经成了位于上游的老城区居民‘倾倒潜水和垃圾的下水道’,海河水成为传播病菌的媒介”。

城市空间的污染则是另一个前工业社会中普遍存在的“景观”。在前现代社会,城市的污染源并非今天常见的工业污染,而是街道、社区等城市空间内的清洁卫生程度无法达到令居民能健康生活的程度。中国的北京、上海或者广州、重庆即是如此。1920世纪之交美国人E·A·罗斯对中国城市的印象就是“城市的街道狭窄弯曲,凸凹不平,污秽肮脏,且臭气熏天”。戊戌时期法国人马尼爱在成都游览时也如此形容他见到的景象:“迨既入其境,则殊觉恶陋无比。自郭外及城中,随路秽积,不可向迩。……所经房屋,秽败摧朽,如人身之患大麻疯,无一块好肉。”这不是外人对中国的歧视和抹黑。实际上,当外来者的批评传到中国时,人们的反应是颇有同感。十九世纪末,《申报》上也有了不少批评城市空间肮脏污秽的言论,如1894年的一篇评论称上海“若当夏令,则满城皆污秽,即不见坑厕,而秽气亦扑入鼻。观掩而过者,几欲闷死”,“居城内者,如终年在鲍鱼之肆,以致鼠疫诸症,感而即发”。实际上,正是由于城市空间的清洁问题在清代已经到了令人难以忍受的程度,当清末新政时期开办现代警政的时候才将环境卫生作为警政系统的一项基本职能。正如研究者刑捷指出,“我国自近现代警察机关建立之时就担负了环境保护的职能。尽管当时只是体现为街道卫生的维持,但也表明了当时的统治者在社会管理中对基本环境维护的重视。”

二、传统城市污染的公共卫生后果

或曰,前现代社会的科学技术尚未发达,影响环境的能力低,今天的主要污染来源如汽车工业、石油化工、钢铁工业、煤炭工业在前现代社会均不存在,因此前现代社会的污染对人类健康和社会生活的影响必定也是十分轻微。表面上,这种观点很符合生活在现代社会的人们的直觉:现代社会的污染总是与癌症村、笼罩数省市的雾霾、大面积土地的重金属超标之类现象连在一起。相比之下,前现代社会那点污染根本就可以忽略不计。这种观点遗漏了一个重要的事实:前现代社会科学技术不发达固然在一定程度上限制了污染的规模,但硬币的另一面是,同样由于科学技术的不发达,人类解决污染后果的能力也非常有限。相对轻微的污染也可能酿成重大公共卫生危机。从这个角度看,污染对前现代社会人类健康及社会生活的影响决非轻微。

大量的相关史实显示,由于水源污染和城市环境污染,前现代社会曾经付出了巨大的健康和生命代价。最主要的表现形式,就是瘟疫的爆发。按罗兹·墨菲的说法,早在宋代,“当南北都市化兴起,城市传染病数量日增,且日益凶猛。特别是在拥挤且相对原始的围城情形下,如1232年开封可怕的流行病,据说便夺走了100万人的生命。”到近代,传染病与污染之间的关联链条更加清晰,标志性的疫种就是霍乱。

1854年英国伦敦的斯诺医生革命性地发现了霍乱与饮用水源不洁之间存在明确的相关性。正是基于这一认知,伦敦市政府后来对全市的饮水卫生进行了系统性改善,从而有效地遏制了霍乱。正如程恺礼(Kerrie L. MacPherson)所说,“在霍乱菌排泄者和环境间维持著一个传送的恶性循环,而水源则是扮演著一个主要的角色。”

中国的许多城市恰恰正是霍乱的受害者。以上海为例。民国上海就是一个霍乱频发之地。据胡勇的归纳,“1912年霍乱大流行,1918年以后又流行了几次,其中6次大流行。1903年、1907年、1912年、1914年、1919年死亡人数分别为1626551307350648人。1926年闸北水厂水源受污染引起霍乱流行,发病3140例,死亡366人。在黄浦区,霍乱几乎每年都发生,1903-1942年,曾有6次大流行,其中以1912年和19382次最为严重。19267月,闸北区首发霍乱病例,不久波及全市,虽经治疗,仍有2.4%的患者死亡……1938年,霍乱又起于南市,浦东地区最为严重。该年87日《文汇报》报道:‘本市霍乱流行以来有增无减,愈见猖厥,两租界时疫医院之病房早告人满竟至无法收容,为两年所未有,据工部局统计,仅81日,华人竟有5407人死于该症’”。胡勇:《民国时期上海霍乱频发的原因探略》,《气象与减灾研究》2007年第2期。 上海霍乱频发最直接的原因正是水源污染。对此时人亦已察觉:“今上海之时疫,最先发生且患病之处,莫不知在闸北一带。而闸北自来水之污秽浑浊,水中含有病菌之多,亦为全世界之冠。则时疫之与自来水不洁之关系,从可知矣。”所谓冰冻三尺非一日之寒,民国上海河水的污染问题,晚清已经非常严重。余新忠认为,“江南长期以来形成的一些生活习惯,更有利于霍乱等病菌的传播。这些生活习惯包括厕所简陋、在河水中洗涮马桶甚至倾倒粪便和以河水为生活用水等”,“随着十八世纪以来的人口的急剧膨胀,嘉道以后,江南环境不断恶化……”因此,完全可以说,上海的霍乱疫情正是长期以来的污染的结果。

霍乱与水源污染密切相关,不过人们为污染付出健康代价的并非只有霍乱。实际上,民国时期泛滥着的大量与饮水和食物不洁、空气中的致病性飞沫扬尘之类环境问题有密切关系的传染病,如白喉、赤痢、肺结核、肠道寄生虫等。据全国防疫联合办事处对八年抗战期间全国各省某些烈性传染病患、死人数的统计,霍乱的患病人数197123人, 死亡43136人;鼠疫的患病人数19694人,死亡13627人;斑疹伤寒患病人数27627人, 死亡1580人。全国防疫联合办事处编印:《全国防疫联合办事处概况》(中华民国三十五年九月),四川省档案馆档案,全宗号113,目录号01,案卷号0034。 另据四川省立传染病院1941年在四川各地抽查人体肠道寄生虫的结果,阆中、自流井、金堂、内江的人群蛔虫感染率分别高达88%88%93%87%,钩虫感染率93%77%56%62%,鞭虫感染率61%68%57%62% ,可见感染率之高近乎于人人有份。

三、污染治理与权力转型

备受现代工业污染困扰的人们很容易受到传统的诱惑,转而相信前现代社会天然地存在着人与环境之间的和谐。然而,基于前文中提到的事实,这种广泛存在的社会心理完全背离了历史之真。在人与环境的关系问题上,真实的历史与现代社会的流行看法正好相反:污染的出现、生态的破坏等环境张力根本不是现代工业社会的特产,而是由来已久的漫长历史现象。反而是控制污染、治理环境,在现代社会才发展成为一种体制化的常规政府职能。

这并不是说,前现代社会不存在生态环境意识。中国历史上也曾累积了丰富的保持生态平衡和环境卫生的实践。从秦汉建筑遗址发掘出的下水道设施清楚地证明两千年前的中国人已经具备一定的环境卫生意识。在保持环境卫生以维护人类健康方面,梁峻的《中国古代医政史略》、范行准的《中国预防医学思想史》、李景雄的《中国古代环境卫生》都比较系统地搜罗过相关的丰富史料。不过,即使剔除迷信和谬误的成分,这些实践有的只是个人或家庭的零星行为,有的只是严重危机发生时政府的偶然之举。一个不争的事实是:传统时代生态环境问题并不是政府的常规职能。针对一些突出的问题,即使政府制订生态环境方面的法规,由于“对地方而言,既不为地方官府主要职责,又无专门的职能部门和纠察人员,这些法律也只能是一纸具文而已”。罗芙芸也发现,“在1900年之前,天津完全没有负责公众健康的政府机构。没有掌管全市水源、污物、医疗服务方面的市政官员。”Ruth Rogaski, Hygienic Modernity: Meanings of health and disease in treaty-port China, University of California Press, 2004, p50. 因此,在影响生态和环境的问题上,传统中国社会实质上是处于一种无政府状态(anarchy):公共权力缺席,任何人都可以按照自己的利益和需要在环境中留下影响的痕迹。这样做的结果必然是污染的趋势远远超出清洁的趋势。

鸦片战争之后,随着国门打开,一方面中国政府也从清末十年新政时期开始引入西方城市环境卫生管理,另一方面,西人主导的包括公共卫生管理在内的一整套现代市政管理开始在租界建立成型,并为华界所效仿。从此,中国的城市治理,甚至中国的统治模式,开始走向一个艰难、缓慢然而不可抗拒、不可逆转的重大转折:政治权力不仅是维护统治,开始更多向社会治理倾斜。这一变革之深刻重大,或有甚于从帝制到共和的政体转换。李侃如(Kenneth Lieberthal)曾说,“尽管中华帝国灿烂辉煌,但同世界上其他帝国一样,与现代政治制度相比,它的功能却很有限……帝国政府的实际活动只局限在少数一些领域,包括:意识形态宣传、平乱(换句话说,就是维护自己的权力)、维持国防、为支撑自身的税收、选择继位者、兴建公共工程”。然而当中国政府开始把注意力放到环境卫生、居民健康这样的问题上时,李侃如所说的传统政治模式就已经离开了运行千年的轨道。

正是在这个背景之下,中国的城市污染问题才从近代开始得到公共权力的干预。在中国政府方面,一开始由于分工程度有限,城市环境问题并未专门成立独立的部门,而是由清末新政时期创办的警政系统负责,大致的工作内容包括城市垃圾污物的清运、街市打扫、水源管理等。到民国时期,随着医疗卫生部门从警政系统中分化而出,城市环境问题通常由警政、医卫系统共同负责。在租界方面,环境管理则是从建立市政管理当局之际就包含的题中应有之义,如上海租界的市政管理机构——工部局——便是从成立之际就具备环境管理功能。

在今人看来,近代中国的公共权力远非完美,政府部门大多难免腐败低效之类缺点。然而,康文林基于北京生命统计数据的严密分析显示,1949年之前中国大城市的死亡率和疾病感染率下降与政府在卫生(包括环境卫生、饮水卫生及医疗卫生)方面的作为有明确的关系。也就是说,清末至民国公共权力对城市环境问题的介入虽然不可能彻底扭转局面,但较之传统时代只管统治不管治理的模式,它无疑是中国社会在现代转型道路上的重要一步。这一步的历史影响如此深远,以致研究者认为中华人民共和国成立之后的环境卫生政策仍然与过去保持了相当程度的连贯性,只是,政府的社会动员能力、政策执行能力和管理的全面深入自是远远超过清末和民国。 

这才是真正的历史起点和进步轨迹。它清楚地说明,在城市污染的问题上,前现代社会解决得并不好,因而也不可能为今天的环境治理提供完善的解决方案,更不能成为“回归”的对象。现代社会中人们向往的和谐优美的环境,绝非自然或者传统的产物,而是现代文明——尤其是现代公共管理的结果。沿着这样的逻辑,我们甚至可以将良好的环境——洁净的空气,美丽的街道,卫生的饮用水源等等——看作是工业文明达到足够完善程度之后的产物。理解这一点,我们才会抛弃不切实际的传统幻想,用现代文明的方式来解决已经进入工业时代的中国日益突出的环境问题。

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