现代国家治理中的合署办公体制探析

——以纪检监察合署办公为例

    摘  要:合署办公是当代中国政治与行政生活中的常见现象,对于协调中国特色党政关系,优化国家治理体系,提升国家治理能力,均有着非常重要的理论与现实意义。以纪检监察合署办公为例,纪检监察合署办公避免了权力运行中的功能冲突和相互推诿现象,有助于形成监督合力,提升监督绩效;也有助于精简机构,节省人力、物力、财力,提升监督效率;同时,在合理化中国特色权力监督体系、优化监督权配置中的党政关系等方面,也发挥着重要的作用。但合署不等同于简单的合并和党政不分,立足于推进国家治理体系与治理能力现代化与发展中国特色社会主义民主与法治的视角,应进一步探索更为合理、合法、有效的合署办公模式,完善合署办公体制,优化其在国家治理中的功能方位。

    关键词:合署办公;现代国家治理;纪检监察

    作者简介:徐理响,政治学博士,安徽大学社会与政治学院副教授。(安徽 合肥,230601)

    基金项目:安徽省社科基金项目“派驻纪检组与纪检体制完善化研究”(AHSKQ2014D133);安徽大学廉政法治协同创新中心重点课题“我国预防和治理腐败体制的法制化研究”(ADLZFZ14ZD04);安徽大学博士科研启动经费项目

    合署办公是当代中国政治与行政生活中的常见现象,存在于中央和地方各级党政机关、人民团体、企事业单位中。从当前中央一级层面来看:监察部与中共中央纪律检查委员会,国务院台湾事务办公室与中共中央台湾工作办公室,国务院新闻办公室与中共中央对外宣传办公室,国务院防范和处理邪教问题办公室与中共中央防范和处理邪教问题领导小组办公室,国家档案局与中央档案馆,国家保密局与中央保密委员会办公室,国家密码管理局与中央密码工作领导小组办公室,均实行合署办公。合署办公作为当代中国政治发展中的重要现象,在现代国家治理中有着独特的功能意义。如何认识合署办公,特别是如何看待其在现代国家治理中的结构功能角色,探讨未来改革与发展的走向,具有非常重要的理论价值与现实意义。

    在中国特色权力监督体系中,由党的纪检部门与行政监察部门经合署办公组建的纪检监察机构在权力监督与反腐败中具有突出的地位,并随着反腐败的深入进行而日益引发人们的关注,在合署办公类型中具有典型性。本文将以纪检监察合署办公为例,阐释中国特色合署办公体制的一般特点、实践模式、存在意义,并进而探讨其进一步优化与完善的问题。

    一、合署办公:内涵、类型与缘由

    所谓合署办公,通俗的理解,即指“两个或两个以上机构在一起办理公务的情况”。从公共行政的视角来看,古今中外,合署办公往往是行政体制改革的结果。如南京国民政府时期实行的省政府合署办公,其重要原因即在于“各厅、处骈肩而立,各成系统,各固范围,各私财用,涉及到两个厅以上的事务,往往迁延不决,权则相争,过则互诿”,故通过合署办公,“打破各厅、处并立之分割局面,而并为整个一体之省政府”,从而达到经费节省、人员减少、责任明确、政令统一和行政效率提高的效果。但从当代中国合署办公的实际运作来看,主要是基于中国特色的党政关系,解决两个具有不同编制、职责,但工作对象、工作内容相近的党政机构工作关系问题,实际上是一种党政型合署办公,既可以视为行政体制改革,亦可以视为是政治体制的改革。

    从类型来看,合署办公可以从多个角度划分为不同的类型。如从合署机构的数目来划分,有两个机构间的,也有多个机构间的合署办公;从合署的常态化、规范化程度来划分,有固定合署的,也有临时合署的;从合署机构的性质来划分,可以是行政系统、执政党系统内部同一性质机构间的合署办公,也可以是不同性质的党政机构间的合署办公;从合署机构间的权力位阶来划分,可以是对等合署,也可以是依附性合署;从合署的完全度来划分,有的是完全合署,有的则是部分职能合署。从当前我国中央政府组织机构的合署办公情况来看,都属于两个不同性质党政机构间的固定的合署办公。但从合署机构间的权力位阶和完全度来看,则情况不尽相同。以本文所探讨的纪检监察合署办公为例,监察部是国务院的组成部门,但中央纪委则位列执政党的领导机构,其权力位阶并不相同;监察部与中央纪委虽然合署办公,但监察部机构依然列入国务院序列,编制则列入中共中央直属机构,是一种部分甚或绝大部分职能的合署,但不能简单视为完全合署。

    合署办公体制与当代中国现代国家治理的价值、体系与能力要求有着密不可分的关联。中国的现代国家治理是在中国共产党的领导下进行的。在当代中国政治生活中,党与国家(政府)的关系非常紧密,不仅体现在党对国家的思想、组织和政治的领导,还体现在党内设置了一些具有一定管理监督性质的归口部门,以加强对党和国家某些领域的直接领导和管理。由此,党政关系问题凸显。而现代国家民主治理、依法治理的价值维度客观上要求理顺党政关系。合署办公,作为一种政治与行政体制,显然是优化党政关系的一种路径选择。从治理体系维度来看,合署办公有助于解决职能重叠、职责不明的问题。党内的一些职能归口部门和政府中一些行政机构,无论从“人”和“事”的客体对象来看,往往都具有极大的重叠性,容易产生职责不明的问题。而合署办公,显然有助于化解这种体系性障碍,优化治理体系。从治理能力维度的视角来分析,合署办公有助于形成两个,甚或多个相关机构间的合力,有助于提升治理的绩效。正因为在协调党政关系、优化治理体系、增强协同合力、提升治理绩效上的优势,合署办公在当代中国政治生活中有其合理性与现实意义。

    二、纪检监察合署办公:中国特色合署办公体制的探索与实践

    通过设立党内专门的监督机构,严肃党纪,加强党的建设,是中国共产党的优良传统。新中国成立伊始,中央政治局就决定成立中央及党的各级纪委;1955年更是成立了独立性、权威性更高的党的监察委员会以代替原有的纪委;虽然在“文革”期间,党的各级监委受到冲击,并在中共九大通过的党章中取消了建制,但“文革”一结束即恢复了党的纪检机关,并在中共十二大通过的党章中正式确立了党的纪检双重领导体制。同样,在党的领导下,新中国成立初就设立了行政监察机构,以加强廉政建设。1949年9月,根据人民政协一届全体会议通过的《中央人民政府组织法》的规定,成立了人民监察委员会;1954年9月,一届全国人大召开后,成立监察部,取代了原有的人民监察委员会;但由于职能重叠等问题,1959年二届全国人大一次会议决定撤消监察部,其职能改由党的监委负责;改革开放后,1986年12月六届全国人大常委会第十八次会议正式决定恢复国家行政监察机构的建制。1993年1月7日中共中央决定中央纪委和国务院监察部合署办公,合署后实行一套工作机构,履行党的纪律检查和行政监察两项职能的体制。

    实际上,早在新中国成立之初,就曾经出现过纪检监察合署办公的形式。在当时的国家发展阶段,党的纪检机构和行政监察机构的组织建设相对不足,权力权限相对有限,功能难以充分发挥。且由于在政府内任职的领导干部和普通工作人员绝大部分都是中共党员,实践中两者间关系极为模糊,很难厘清。在这种情境下,1952年2月中共中央发出《关于加强纪律检查工作的指示》,提出各级党委的纪律检查委员会与各级人民监察委员会可酌情实行合署办公。这一时期的合署办公并非简单地基于精简机构的考虑,而是两者组织不健全、功能难以发挥、关系难以理顺,借合署办公以整合、加强监督力量的结果。

    1987年中共十三大确立了党政分开的政治体制改革总体思路,党的纪检机构与行政监察部门的职能与体制分立成为改革的当然领域。随着国家行政监察体制的正式恢复确立,1988年7月,中共中央转发了中央纪委《关于逐步撤销国务院各部门党组纪检组和中央纪委派驻纪检组有关问题的意见》,同年8月,中央纪委、监察部又联合发文《关于撤销省级政府工作部门党的纪检组和组建行政监察机构问题的通知》,这样也就开始了党的纪检与行政监察分而治之的过程。但恢复行政监察机构建制后,同样面临着纪检监察二者间的职能重叠与职责关系问题。在当代中国,党风与廉政建设实际上是紧密结合、高度统一的。是故,1993年初,中共中央和国务院决定中央纪委与监察部合署办公,以进一步加强党的纪检工作和强化行政监察机关职能,行成合力,以集中力量加强党风廉政建设,反对腐败。这样,纪检监察合署办公体制正式确立。

    合署之初,本着“合并职能相近的部门,保留职能不同的部门,加强薄弱部门”的原则,合署后的中央纪委、监察部机关共设置23个厅、室、局,比两机关原有的30个厅、室(司)、局减少23%。将两机关原有的13个纪检室、监察司组建成9个纪检监察室;将两机关原有的17个综合部门合并为10个部门;新设监察综合室、执法监察室、党风廉政建设室和外事局。

    从合署办公的类型来看,首先纪检监察合署办公显然是一种非常典型的党政合署办公类型。其次,从当代中国政治与行政体制来分析,两者权力位阶并非平行关系,属非对等合署。以中央和国家层面为例,中央纪委属于党的领导机构,中央纪委书记是中共中央政治局常委,列居党和国家领导人行列,而国家监察部只是国务院的一个部门,级别显然比中央纪委要低。正因为此,有学者认为“这种工作机制的出现充分显现了政党在反腐败中的中心地位”。其三,从合署办公的完全度来看,纪检监察合署办公并非完全合署办公。二者职能虽然高度统一,且合署度正在不断提升,但在实践运作中,并非完全合署。如在机构设置上,各自保留有相对独立的职能部门;在组织人事上,监察部部长要由国务院总理提名,全国人大来决定;再如自1994年起,每当中央纪委召开一次全体会议后,国务院都将会举行一次反腐败工作会议(1999年改为廉政工作会议),从中也可见双方有一定的相对独立性。

    三、纪检监察合署办公与中国特色权力监督体系的优化

    纪检监察合署办公体制的形成,与国家腐败治理体系的合理性、有效性有着直接的关联,在推进国家治理体系与治理能力现代化,提升权力监督与反腐败的绩效等方面,有着积极的意义。

    第一, 党风与廉政的结合与统一。从党的纪检部门与行政监察部门的职权来看,党的纪委主要负责监督、检查党员和党组织的违纪行为,维护党规党法,搞好党风;行政监察部门负责检查、调查和受理国家行政机关及其公务员、国家行政机关任命的其他人员遵守和执行法律、法规、人民政府决定、命令情况,以及违反行政纪律的行为。形式上两者的职能定位是清晰的。然而在当代中国特色的党政关系下:其一,绝大多数国家行政机关工作人员往往都具有双重身份,即既是国家公职人员,又是中共党员。根据2013年党内统计数据,截至2013年底,党员总数为8668.6万名,从党员职业构成来看,党政机关工作人员达730.3万名,与同期全国公务员总数相当。其二,国家的法律、法规,政府的决定、命令,往往也是党的思想路线方针政策的具体体现。在这种情况下,党的纪委与行政监察部门在权力与功能边界上实际上具有极大的重叠性,党风与廉政紧密地结合在一起。从这一视角来看,纪检监察合署办公自然具有合理性、必然性。

    第二,合理化中国特色权力监督体系。从中国特色权力监督体系构成来看,有党的纪律检查、人大监督、行政监察、司法监督、审计监督等,如何构建不同监督主体间的衔接机制,特别是实现党内监督机制与国家法定权力监督机制间的有机衔接,一直是中国特色权力监督体系优化和完善中的重大问题。纪检监察合署办公可视为是对该问题探索的重要成果之一。1987年行政监察机构恢复建制后,本以为会提升权力监督与反腐败的绩效,但结果“在一些地方出现了监察部门管不过来、纪检机关管理范围内的案子又不多的情况,导致两家立案总数少于过去纪委一家立案的总数,并在一定程度上限制了纪委对政府部门党员干部违纪问题的查处”。这一实践也明证了纪检监察合署办公具有合理性。另一方面,行政监察机关只是各级国家行政机关的一个组成部门,责大权小、位卑言轻,而合署办公以后,党的纪检机关属于执政党的机构,且是执政党的领导机构之一,无疑有助于提升行政监察权力的位阶和效力,有助于其功能的发挥。

    第三,党纪与国法的结合。从世界各国和主要地区专门的反腐廉政建设机构来看,基本上隶属于立法、行政、司法等国家机关。在权力运用上,享有明确的法律授权,有法可依。很显然,中国共产党的纪检部门是“根据党章规定,监督、查处的是违反党纪的党组织或党员,它对党员的最高处分是开除党籍。至于违反政纪、国法的,根据情况分别由行政监察部门、司法部门或人大及其常委会实施监督。”这就使得党的纪检部门在权力行使中受到党纪与国法关系问题的制约。实践中,诸如案件的首办权问题、相关权限的合法性问题、证据的移交及其法律效力问题等,都表明了这种困境。而行政监察部门权力来源于全国人大的法律授权,依法设立、依法监督。因此,纪检监察合署办公,实际上一方面能够充分发挥党的纪检部门在权力监督与反腐败方面的功能优势,另一方面也使得其权力的拓展具有了合法性,可视为是党纪与国法相结合的一种路径选择。

    第四,党政关系的优化。党政关系问题是当代中国政治发展中的重要议题。历史与实践证明,党政不分、以党代政,不利于社会主义民主政治与法治政治的发展。在当代中国的监督权配置中,同样存在党政关系问题。1986年,邓小平在中央政治局常委会上就特别强调了党要管党内纪律问题,而对于法律范围内的问题应当交由国家和政府管。也正是在这种背景下恢复了行政监察机构的建制。理论上,纪检监察的分设符合党政分开的原则,但实际上由于职能的高度重叠,关系的模糊不清,既影响监督的绩效,也没有从根本上解决两者所体现的党政关系问题。从这一点来看,纪检监察合署办公,既有利于实现两者的监督合力,也是对理顺党政关系的一种探索。

    纪检监察合署办公,避免了权力运行中二者间的功能冲突和相互推诿现象,有助于形成权力监督的合力,提升监督绩效;也有助于精简机构,节省人力、物力、财力,提升监督效率;同时,对于合理化中国特色权力监督体系,实现党纪与国法的结合,优化党政关系,都具有重要的理论与实践意义。正是在这个意义上,纪检监察合署办公是推进国家治理体系与治理能力现代化的重要举措,具有现实的合理性。

    四、合署办公体制的完善与国家治理现代化

    合署办公,特别是党政合署办公,对于优化党领导下的国家治理体系,提升治理能力与绩效,都具有重要的理论与实践意义。不过,需要注意的是,合署并不等同于合并。在我国行政体制改革中,也经常看到机构间的合并,如大部制改革,这是对性质相同、职能相关的行政机构间的重组行为,以达到精简机构、提升行政效率的目标。然而,合署办公的对象,往往是两个性质不同、职能相近的党政机构。一方面,它们性质不同,不适宜进行简单的合并;另一方面,它们职能又相近,从职责明确、功能互补、形成合力、提升绩效的视角,合署办公又是一种合理选择。因此,从国家治理现代化的视角,既要看到合署办公体制中两个机构职能的相近性,亦要认识到它们之间的显著区隔,合署不等于合并,不等于党政不分,要处理好各自的应然定位与互动关系,惟有此,才既能达致合署办公所要实现的目标,又与现代国家治理的价值、体系与能力要求相契合。

    以纪检监察合署办公为例,从性质、权力来源、功能、对象来看,党的纪检与行政监察都是两种完全不同的监督机制,是一种典型的不同性质的、且不属于同一权力位阶的党政合署办公类型,不能因为合署办公而忽视它们之间的区别。从性质上说,行政监察机关是政府行使监察职能的机关,而党的纪检部门则是党内监督的专门机关。从权力来源来看,行政监察机关的法定权限来源于《行政监察法》,隶属于国家行政机关;而党的纪检部门的法定权限则来源于党章和党内规章制度,属于党的组织。从功能来看,行政监察的主要职责在于保证政令畅通,维护行政纪律,促进廉政建设,改善行政管理,提高行政效能;而党的纪检部门的主要任务则在于维护党的章程和其他党内法规,检查党的路线方针政策和决议的执行情况,协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。从对象来看,各级行政监察机关主要负责对本级人民政府各部门及其公务员、本级人民政府各部门任命的其他人员、下一级人民政府及其领导人员实施监察;而党的纪检部门主要对全体党员和党的各级组织实施监督,重要对象是党的各级领导机关和领导干部,特别是各级领导班子主要负责人。

    虽然,基于当代中国特色的党政关系,党的纪律检查与行政监察在对象与职能上具有相似性特征,甚或是职能重叠的问题,但也要看到二者的不同属性。如果看不到这一点,仅注意到合署办公对于化解二者职能重叠问题,提升监督合力的效应,忽视进一步理顺和优化二者的关系,也会带来一系列的理论与实践问题。

    第一,行政监察职能的独立性问题。按照《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》的规定,“纪检机关依照党章和本条例行使案件检查权,不受国家机关、社会组织和个人的干涉。”而根据《行政监察法》的规定,“监察机关依法行使职权,不受其他行政部门、社会团体和个人的干涉。”形式上看,合署办公使得党的纪检机关与行政监察机关之间可能存在的相互干涉化于无形之中,但实际上对于两者来说,显然存在一个权力独立性的问题。在现有体制下,突出地表现为行政监察权的独立性问题。党的纪检机关是党的领导机构,而行政监察部门不过是行政机关内的一个组成部门,政治地位比党的纪检机关低。且作为执政党的领导机构之一,党的纪检机关拥有行政监察机关所不具有的优势。这样,如果不处理好二者在合署办公中的关系,行政监察权容易淹没于党的纪律检查权之中,不利于其作为国家法定权力监督机制的功能发挥和成长。

    第二,多维关系网络中的结构性张力问题。从体制上看,党的纪检机关实行双重领导体制,即党的中央纪委在中央委员会领导下进行工作,党的地方纪委接受同级党委和上级纪委的双重领导。而对于行政监察机关而言,国务院监察部主管全国监察工作,县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作,对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作。这样,合署办公后,纪检监察部门就面临着与同级党委和政府、上级纪检机关和监察机关,以及自身内部关系的协调问题。身处这一复杂的多维关系网络中,权力与职能间的可能冲突与协调,是一个必须面对和解决的显性问题,直接关系到合署办公的目标、成效能否实现,关系到国家治理体系的优化。

    第三,功能边界与党政关系问题。从性质上来看,党的纪检机关是党内的专门监督机关,它针对的是党的各级组织和全体党员,从权力来源来看,它依据的是党章和党内的各项规章制度,党的纪检权力的空间拓展,就存在功能边界与党政关系的问题。这实际上也是20世纪80年代下半叶行政监察机关恢复重建的基本考量之一。党的纪检机关与行政监察机关的合署办公,虽然是对党政关系问题的一种探索,在特定的发展阶段,也具有合理性,但需要注意的是,这种探索并非是基于党政分开的原则,在合署办公中处理不好两者的关系,有可能会出现新型的“党政不分、以党代政问题”。

    如果纪检监察在合署办公体制中的关系没有理顺,一方面对于行政监察机关来说,会抑制其法定职能的发挥,不利于国家的廉政建设,也不利于制度本身的成长;另一方面对于党的纪检机关来说,会使其直接面向党和国家政治生活中权力监督的前台,陷入事无巨细的日常行政监察事务中,既不利于其从严治党功能的扎实推进,还容易成为各种矛盾的聚焦点。因此,应基于国家治理体系与治理能力现代化的视角,从党政关系的优化、党纪与国法的结合、监督机制的衔接、监督绩效的提升等多维视角,进一步完善纪检监察合署办公体制,构建具有中国特色的合理、合法、高效的现代反腐廉政建设机构。 

    总而言之,作为基于中国特色党政关系的国家治理体制,合署办公在协调党政关系、优化国家治理体系、提升国家治理能力等方面都有着非常重要的意义。当然,随着国家治理现代化的深入推进和社会主义民主政治与法治政治的发展,进一步完善合署办公体制,探索更为合理、合法、有效的合署办公模式,优化其在现代国家治理中的功能方位,也需要进一步思考和研究。

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( 网站编辑:王润斌 )
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