组织、行为与制度:政治激励研究的三个维度

    摘  要:政治激励是中国政治、社会发展的动力源,整个政治激励体系是一面观测中国现代政治发展的镜子。层级分明的组织架构为政治激励提供组织基础;组织中的个体以及集体行为作为政治激励的行动者呈现着激励的效能;显性的制度约束与隐性的制度惯性则为政治激励提供一种“规则支持”,三者在政治实践中共同构建了一个合理有效的激励体系,在学术研究中共同构成了政治激励的三个基本维度。

    关键词:政治激励;组织;行为;制度

    作者简介:成婧,南京大学政府管理学院博士研究生,江苏省社会科学院助理研究员。(江苏 南京,210013)

    基金项目:江苏省社科规划项目“转型期国家治理理念转型的价值支撑与路径选择”(14ZZD003)

    改革开放以来,中国实现了三十多年的稳定与增长,为这一增长模式寻求一个合理的解释是学者们关注的焦点,因此,“集权体制”、“动员体制”、“压力型体制”等概念常用来诠释中国式发展,体制内的官员行为与干部的力量成为破解“中国增长之谜”的重要解释变量。这一诠释路径将问题转向政治激励体制:通过制造高低有别与等级有序的组织差异来引导和约束官员行为,从个体激励的维度来观察整体社会的成长。政治激励的关键在于三点:一是等级有别的组织设置,这是政治激励的组织基础;二是政治系统的个人行为,这是政治激励的行动主体;三是自下而上的权力攀爬制度,这是政治激励的制度保障。政治激励的这三个思考维度使得其成为观察中国政治发展的一个重要窗口,并可以在此过程中构建一种政治激励研究的理论框架。

    一、科层组织建构的中西关怀与古今运作:政治激励研究的组织维度

    西方组织社会学的理性精神,中国传统文化中的等级文化与治理效率追求下的现实政治运作勾画了一种等级有序、层级分明的组织形态,这种等级形态与等级思想无形中给处于政治系统的众多个体塑造了一种政治攀爬路径,从而使得这种组织设计具有了强烈的激励效能。

    1.理性官僚制支撑下的组织架构研究——西方层级研究的组织社会学维度

    韦伯建立了权威类型与支配方式的对应关系,指出官僚制组织等级分明的结构特点:官员有规章作为行为约束,上下级之间是一种严格的支配-服从关系,他与泰勒、法约尔、古立克等共同构筑了个人主义研究的先锋,将等级组织作为管理的核心。这种研究维度将官僚制作为一种组织制度,重视制度理性的力量,认为在确保一致性、持续性、稳定性、谨慎性、重复性工作的高效性、平等性、理性以及专业性等方面,官僚制具有一定的优势。这种排除个体的组织理性意在建构一种最为纯粹的组织等级架构。

    从组织维度观察官僚制中的等级制度可以发现,虽然代表着理性、效率与稳定,但是等级主义的制度在现实中却饱受诟病,官僚制具有特殊的负面形象,因为维持组织运行的理性官僚制具有它的对立面:繁文缛节、无效率,因此是一种“把政治因素和人为因素对组织决策的影响降到最低的组织形式”。劳伦斯·J·彼得的“彼得原理”用精英晋升制度解释等级组织对效率的侵蚀。罗伯特·默顿认为官僚制会将作为目的的官僚准则内化为一种官僚人格,它更在乎行为准则而不是组织目标。这些批评的原因在于,以理性主义和效率追求为核心的等级制度构架体现的是一种理想的组织结构,而没有考虑政治生活现实中人的能动性。

    西方官僚制度从组织社会学的维度陈述了等级制度存在的理性基础,也为中国学术界的组织行为学研究提供了一个可借鉴的“理论话语”。但是,考察古老中国上下有别的层级设置与其现代样态可以发现,不论是出于时代发生的质疑,还是出于组织架构的对比分析,它都不依附于韦伯式官僚制这一学术化的理论建构,而是具有深刻的文化背景与现实运作需要。

    2.传统文化传承下的组织文化研究——中国传统文化的等级建构作用

    在传统中国,等级制的公共管理文化在思想上是高度自觉的,农业社会演化出了人的等级关系,而在人的等级之间也就形成了一种物理意义上的势差。中国的官僚制是一个长寿制度——自从秦朝得以确立以来,在后来两千多年的封建社会中一直保持着持久的生命力,可以说,中国历史上的官僚组织内部的差异塑造具有一定的文化自觉性。

    儒家常强调等级,孔子的等级思想体现了工具性与价值性的统一,并将其看作社会控制秩序的关键。孔子认为财富的分配和消费必须依礼而行,建立君臣父子为典范的社会等级秩序是儒家传统伦理的核心和最高社会理想,同时将中国社会分为两个序列:一方面是高低有序的“君、臣、父、子”,另一方面是以职业区分的“士、农、工、商”。荀子又进一步将等级秩序制度化,从社会分工的角度论证了等级的合理性,认为分工是等级形成的原因。此外,经世致用文化与科举的制度安排相结合为学术寻找到了良好的政治归宿。中国古代几乎所有的知识和学问都带有了深厚的政治情结。梁启超谓“我国自春秋战国以还,学术勃兴,而所谓‘百家言’者,盖罔不归宿于政治。”现实主义中国文化的另一个表现是政治决定论,权是利的渊薮,权力的获取甚至成为美好生活的唯一来源。

    总体来说,儒家思想通过为政体提供思想基础的方式获得强大的生命力。在传统中国的治理体系中,等级主义得以延续的基础不仅在于儒家文化对等级制的强化意义,也在于官僚体系合法性对它的依赖。从一定程度上讲,官员只具有脆弱的合法性,他们依赖国家治理的组织体系,所以就形成官员权威与等级体制权威荣辱与共的情形。在这样一种文化与制度的长期浸润下,古老中国的等级主义得以发展和延续,并作为一种重要的组织的方式影响着现代社会。关于古代官制与文化的研究,呈现了中国等级体制的历史形态,但是这些研究主要集中于对制度、政策、结构等因素的静态分析,或者从历史维度描述了官制结构的变化。这种制度化的静态研究具有描述事实的作用,但是制度运行与政策本身存在的巨大差异在其中不能反映。因此,现代激励制度的组织运作研究在吸收历史文化遗产的同时必须结合现代中国的治理形态考察。

    3.治理效率追求下的组织运作研究——中国现代治理的组织分析维度

    从政治学维度上看,按照林兹对威权政体四个基本特征(有限的政治多元主义、缺乏主导性的意识形态但有特殊的威权心态、有限的政治动员以及政治领导人权力行使的可预测性)的归纳,现代中国属于威权政体。政府对于整体社会的作用就变得更加具有影响力和效率,其组织形式不可避免地要采取层级式的模式,因此出于现实政治运作的考虑,等级有别、上下服从的组织构架在效率追求上具有不证自明的合法性。

    从实践的角度上观察,官僚制和级别的等级意义一直呈现在政府关系的相关论述中,服从是地方政府重要的“行动指南”。学者们纷纷用中央与地方、上下级的科层关系来理解政府行为,提出了以政治承包制为前提的“压力型体制”,这一研究视野将地方置于中央—地方的行政层级结构中。职责同构的机构设置和委托代理过程的任务分解都是科层治理模式的鲜活呈现。但同时,在强调科层等级制度刚性的同时,行政层级间制度弹性也必须得以关照,所以学者们又用“窝蜂式结构”、“嵌入式自治”、“地方自主性”来呈现科层制的制度弹性。 

    二、政治系统中的政府与个人:政治激励研究的行为维度

    等级有别的层级区分为政治激励提供了有效的组织架构,但是激励效能的产生附着于行为之上,科层组织需要嵌入行为主体才具有生命力,所以对于政治激励的研究必须考察行为因素,而行为研究不是仅仅需要围绕个体的微观心理分析,也应该包括作为整体的政府行为。因此,思考政治激励中的行为因素就具有了两个维度:一是以政府尤其是地方政府为对象的整体性行为动机分析,解释政府为何会成为“绩效生产者”;二是以政治系统中的官员为对象的个体行为动机分析,解释什么因素激发和影响了官员行为。

    1.政治激励的政府维度——财政分权与行政分权塑造的激励力量

    这一研究维度把政府视为整体进行观察,探索政府治理过程中的激励力量,是一种只见机构不见个人的整体性视角。主要有两个考虑因素:一是财政激励;二是行政激励。这是中国政府治理效率实现的两大要素,也是两种激励的力量。

    财政激励路径遵循了传统的财政分权理论,原理是通过向地方赋予部分财政收入和支出的权力以发展经济、提高效率,激励的核心是财政权力。这一路径延续经济学的分析思维,用经济理性来解释政府行为。强调财政包干改革对地方政府推动经济发展的意义,认为经济分权改革之后我国财政分权对经济增长的影响总体为正。但同时财政分权也具有“另样的激励作用”——经济无效,“财政分权体制强化了地方政府的财政和经济激励,各地为保护本地资源、市场和税基而各自为战、为寻求高额利润而过度进入某一行业”,带来了“诸侯经济”与地方重复建设行为。

    可以发现,财政分权给地方政府带来的并非简单的正向激励,所以在以政府为整体的政治激励研究过程中,必须同时关注其他激励的力量——政治逻辑,用集权与分权的权力运作以及上下级科层关系来解释政府行为动机。这一研究路径从权力主体的运作与政府职能构建角度考虑政府激励问题,认为财政分权对经济发展不具有必然的正向激励作用,因此就必须将财政激励与行政激励结合起来。荣敬本的“压力型体制”,郑永年提出的具有创造性模糊的“行为联邦制”都具有类似的含义。可以看出,学者们通过自己的论述将政府行为激励的来源指向了行政结构——集权与分权高度结合的政府治理体制,通过这一模式来解释中国地方政府的行为激励。

    2.政治激励的个体维度——晋升带来的激励动能

    政府激励是从组织结构、权力运作的角度来考察集体行为的能动性,而在现实中,处在金字塔之中的政府官员除了关注地方财政以外,更关心其职业际遇,这种激励也会在很大程度上影响政府绩效。所以官员在一定制度环境下的行为必须成为政治激励研究的观察对象。这一研究路径依托的是个人主义方法论传统,认为任何组织的集体行动或加总行为都可以在微观个体层次进行解释,个体行为可以加总到中观或者宏观水平上,所以这一研究多采取行为主义的研究路径。这种激励的个体维度来源于对企业经理人的职业关注,“职业前景理论”(career concerns theory)认为工作的回报不仅来自于现在获得的工资,而且更多地来自于将来的升迁和被其他公司雇佣的机会 ,个人晋升能够提供最强劲的工作动力。这一理论也适合用来解释政府官员的激励和行为,因为在政府中,职业前景带来的不仅仅是经济回报,更是权力的占有。这一理论很好地解释了作为个体的“人”在组织中的上升冲动。但除此之外,在现实政治运行中,还要解释个体靠什么实现职位晋升的问题。

    经济绩效决定论是研究政治晋升激励的最常用路径,也是一种主流,主要利用定量分析考察官员晋升与经济绩效之间的关系。之所以如此,很大程度上是因为经济绩效的可测度性与相关关系呈现的便捷性。关于中国政治升迁现象,薄智跃提出的政绩模型,认为经济绩效是省级领导人政治升迁的重要预测变。“为增长而竞争”以及的“经济增长市场论”等都属于这一解释路径,这些研究的内在逻辑都将官员的晋升标准确定为经济绩效。另外一个解释框架为社会资本决定论。这一研究维度一方面体现在学者对激励与经济增长的定量研究中,一方面来自于社会网络维度的思考。认为社会关系在政治运作中发挥着重要的作用。恰如邹谠所言,“正式政治最好由等级制金字塔来代表,而非正式政治则由蜘蛛网来代表,为了制度化及长期稳定的目的,金字塔形的等级制应该得到蜘蛛网的补充”。将这一理念运用到以个体为单位的政治激励上表现为:将社会关系看作晋升的重要因素,将官员融入社会关系网络,认为“权力运作镶嵌于差序格局的社会关系中”。持这一理念的学者认为经济绩效导致省级官员擢升的假说存在一个隐含的逻辑——各省具有完全的自治权,但中国并非如此。因此,产生了一个基于“网络关系”(Networks)与“保护伞”(screening)形式的官员晋升理论。在“前台”的经济竞争背后,隐藏着包含个人因素与社会关系网为中心的“政治剧场”,这些都将对晋升产生巨大的影响。

    总体来讲,经济绩效与社会关系对于官员晋升具有很强的解释力,但是我们可以发现:在研究官员个体晋升激励与经济绩效之间关系的过程中,大部分学者都选择省级官员作为观察对象,一方面因为层级较高的官员更具备政策决断力,所以其行为与经济绩效之间能够建构相关关系。但同时也间接反映了这一技术主义研究方法的缺陷,即只能呈现地方主官(党政一把手)的激励,也就是说,地方主官可以通过提升经济绩效进而获得晋升激励,但是“对嵌入于复杂官僚层级中的普通官员,其积极工作的行为动机和激励因素在哪里?”这一问题无法解释。另一方面,社会关系解释论的研究由于资料获取的难度,解释主要围绕特殊领域展开,“宏观意义上的社会关系网络激励理论是否成立?”这一问题没有很好地回答。

    三、政治激励中的规则设置:政治激励研究中的制度维度

    高低有别的层级机构从宏观架构上为政治激励提供了容纳空间,行动者的行为分析从微观心理上呈现了个体对政治激励的情感认同,但是这两者必须依靠激励制度才能产生有效的激励功能,只有政治晋升能够形成制度化回应和可信承诺之时,激励才能长久。

    1.作为一种显性表征的干部制度

    现代中国国家治理的过程,是集体权力与个体权力共同作用的场域,行为主体为国家和官僚。具体到政治激励方面,就是国家政治权力以政策制定的形式为地方和官员提供行为指引,这是一种目标引导式的激励,而官僚通过干部制度规定的“权力攀爬路径”步步上升,所以,干部选拔、晋升制度就成为一种最为重要的显性激励。

    从制度史的角度梳理,中国共产党是在新中国成立以来,才逐渐形成了一套复杂的干部人事管理制度。干部制度和干部政策是中国文官系统流动的指挥棒,也是反映中国现代官僚体制成长的一面镜子。改革开放以前,对干部制度的专门研究比较少,并且主要以政策解释、宣讲为主。1978年,人民出版社出版了《毛泽东的干部政策必须认真落实》,1980年邓小平在中共中央扩大会议上发表《党和国家领导制度的改革》重要讲话,从而为干部制度理论研究与实践探索拉开了序幕,各类研究从历史变迁的角度、政策阐释的角度、政策结构功能分析的角度开展了干部政策与制度研究。如房列曙的《中国历史上的人才选拔制度》,陈凤楼的《中国共产党干部工作史纲》(1921-2002),中共中央组织部、中共中央党史研究室和中央档案馆编选的《中国共产党组织史资料》(1921-1997)等等。 

    在我国,显性的政治激励制度依托的是干部选拔、干部晋升等相关规定,这些制度设计通过设立“门槛”与“目标”的方式将个体与集体行为纳入到科层化体制,但是在现实政治运作中,我国现存的激励制度设计的都是一种宏观、抽象的制度要求,并且多以政治忠诚等不可测量指标为约束条件,在一定程度上不具有激励行为的效力。面对中国三十多年的赶超态势,加之“经济发展是第一要务”的目标设定,使得激励的制度设计倾向于在“竞争”与“发展”等关键词下运作,这就形成了一套隐性的政治激励制度——政治锦标赛。

    2.锦标赛体制:政治激励的制度性隐喻

    锦标赛的暗喻来自Lazear和Rosen的“锦标赛理论”(Tournament Theory),这种基于相对绩效的激励机制在企业管理中广泛使用,其原理是:通过相对绩效的比较,消除系统性冲击对绩效的影响,从而有利于强化激励机制的应用。这种机制使得经理人更加关注与其他经理人的相对名次而展开竞赛,相对绩效(relative performance)是锦标赛的衡量标准。所谓政治锦标赛是科层体制下上级政府对多个下级部门的行政长官设计的一种晋升竞赛,优胜者将获得晋升。它作为一种激励与治理手段,并不是改革开放以来的首创,而是内嵌于中国两千多年的官僚体制中,展现在国家建设和发展的历程中。

    “政治锦标赛”这一概念在国内的提出是为了解释中国改革开放以来的经济增长,认为中国的治理体制是一种以绩效为主的政治科层体系,是政府行为的解释工具。在中外经济、政治学领域学者质疑与求证的过程中,中国的政治锦标赛模式理论逐渐形成。同时,政治锦标赛是一种基于绩效的,具有逐层复制效应的激励竞争模式,在所有的同级政府、同类机构中具有竞争效力。所以,在论述上,政治锦标赛比官员激励的经济绩效决定论前进了一步,它通过“层层复制的竞争”,强调更加全面的绩效呈现,对官员行为逻辑对中国式增长具有更强的解释力,成为一种重要的隐性政治激励制度。

    之所以称这一锦标赛体制为隐性激励主要是因为锦标赛的规则设定不是一种制度化的强暗示,没有专门的制度规章,而是一种惯例。这种竞赛的衡量指标可能随着社会的发展而不断变化,是一种弹性设置,例如在经济发展为上的时代,GDP成为锦标赛的唯一考核指标,而随着环境问题的日益突出,环保等项目纷纷成为锦标赛的考察内容。这种多元化、流动性的指标设置创造了一种“弹性化赛制”,通过一种非制度化的方式解决了官员激励问题。

    四、余论:治理现代化进程中的激励再造

    中国的政治激励对于改革开放三十余年的发展与稳定具有很强的解释力,它影响着社会的发展与进步。从组织结构上讲,这种政治激励依靠的是层级区分的行政管理体制;从行为主体角度看,依靠的是官员晋升的权力攀爬欲望;从制度上讲,借助于干部人事制度的显性规定与“政治锦标赛”式的隐性制度惯性勾画了激励规则。这三方面共同组成了一个完整的政治激励体系,通过互相作用为中国政治运行与发展提供着强大的动力。

    从学术观察的角度看,当前政治激励的学术焦点存在于个人行为动机,行为主义的研究方法使得学者更加关注激励体系中的官员晋升问题,通过现象观察抽象出一种官员晋升路径,从而使得研究的视野过于微观,没有从一个宏观激励体系的角度对政治激励进行考察。

    将政治激励放置于国家治理现代化的大背景下会发现,当前的政治生态发生了一定变化:从组织结构上看,层级分明的行政组织不再是唯一的治理主体,政府与其他治理主体之间形成“水平融合互动模式:随着政府与社会组织的协调运作和治理发展的高度成熟,现代治理主体的互动模式转向政府与社会及公民共构社会治理共同体”,多元主体的注入使得治理层级变得扁平。从行为主体角度看,市场经济给予了个人多元化的自我实现渠道,晋升和体制吸纳的力量带来的激励效能急剧弱化;从制度运作上看,治理复杂性使得激励制度必须考察更加全面多元的因素。同时,十八大以来的强势反腐带来一种新型官员淘汰机制。这一系列转变都将使原有的激励规则失效。出于学术和现实的双重考虑,对中国政治激励的研究应该转向一种更加整体化的观察,充分考虑国家治理现代化的时代背景,强化激励过程中组织、行动者与制度之间的联系,再造政治激励。

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( 网站编辑:王润斌 )
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