重特大事故调查的观念转向

    摘  要:我国重特大事故调查存在调查机构由政府主管部门组成且利益相关单位参与调查、调查过程不透明、调查信息不公开、调查结果迟迟不公布、调查报告不令人信服等弊端。但调查目的在于还原事实真相,不在于追究责任,行政调查与行政决定应分离。重特大事故调查的主体必须独立,具有独立的法律地位和调查权,应切断调查组与相关单位的利益关联。重特大事故调查应特别强调对公众负责,调查应公开透明,但信息公开不得损害国家或他人利益。重特大事故的调查报告是事故调查的结论性行政文书,只能在行政决定中有限适用,不得作为刑事证据在刑事诉讼中直接适用。

    关键词:重特大事故;调查目的;调查主体;调查状态;调查报告

    作者简介:刘勇前,上海财经大学法学院毕业博士。(上海,200433)

    基金项目:上海财经大学研究生创新基金项目“行政调查中的权力制衡与权利保障——以重特大事故调查为视角”(CXJJ-2012-311)

    近年来,我国重特大事故频发,如甬温线7·23特别重大铁路交通事故等波及到数量众多的家庭,造成严重的人员伤亡、财产损失、生态受损等复合性后果,直接威胁公共安全,形成公共危险,引起公众的强烈关注。但我国重特大事故的调查存在观念误区,招致社会批评。2014年10月,中共十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,打造法治中国成为解决当前我国社会经济突出问题的重要举措。决定指出“有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿”的缺陷,对重特大事故调查制度而言,观念上的转变,对还原事实真相、向公众负责、信息公开透明等观念的强调,对改进重特大事故调查制度“反映客观规律和人民意愿”显得尤为重要。

    一、调查目的:从追究责任到还原真相

    调查目的决定着调查的方向。以“追究责任”为目的的调查,调查围绕追究当事人责任展开。以“还原真相”为目的的调查,调查则以收集证明事故真相的证据为目标。

    (一)调查目的的缺陷:“追究责任”

    重特大事故发生后,几乎每一桩事故的调查,都与“追究责任”紧密相关。公众的关注点是哪些人应对此负责,媒体爆料的重点是哪些人将成为“落马官员”,政府官员表态时也总是承诺将“严惩”责任人员。一旦责任追究得到落实,调查的使命也就宣告完成,甚至有些追责工作在调查前就已实施,而此时尚没有证据证实被免职的人员该承担何种责任,这种缺乏事实和证据支撑的追责,更像是主管部门应对汹涌民意的危机公关。

    在法律层面,追究责任也是重点:(1)直接将追究责任作为立法目的。如《生产安全事故报告和处理条例》(以下简称条例)第一条规定:“为了规范生产安全事故的报告和调查处理,落实生产安全事故责任追究制度……制定本条例。”(2)调查组的职责被主要界定为追究责任。条例第二十五条规定:“事故调查组履行下列职责:……(二)认定事故的性质和事故责任;(三)提出对事故责任者的处理建议。”(3)调查围绕追究责任而展开。条例第二十六条规定:“事故调查中发现涉嫌犯罪的,事故调查组应当及时将有关材料或者其复印件移交司法机关处理。”(4)调查的手段和程序为追究责任而设计。条例第三十九条规定:“有下列行为之一的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:……(三)阻碍、干涉事故调查工作的。”

    将追究责任作为重特大事故调查的主要目的,有着深层次的原因。其一,政府对追责具有原动力。政府通过对责任人员追责,使逾规者受到惩罚,可以确保政府的法令得到遵循、政府的权威得到维护、有利于重塑政府的良好形象。其二,社会舆论带来了强大压力。各种与事故相关的利益集团都有着自身的利益关切,在各方利益诉求交织、观点冲突状况下,政府疲于应付。舆论的强大压力、民意的持续裹挟形成追究责任的洪流,驱使政府做出回应,而最好的解决办法,就是通过“追究责任”来平息民愤、控制事态、转移公众的注意力。其三,对行政调查的独立性认识不够。在传统的行政调查理论中,行政调查被作为一种行政事实行为,仅以影响和改变事实状态为目的,只涉及程序权利和义务,与实体权利和义务无关,行政调查被认为“是行政法中不可缺少之行政辅助手段”,其独立价值被漠视。

    将追究责任作为重特大事故调查的目的,在理论上和实践中都是有害的。首先,功能上偏离了行政调查的本意。“行政调查是……能够影响该相对人权益的检查、了解等信息收集活动。” 重特大事故的调查应首先满足收集信息的功能需要,追究责任是调查结果运用。将追究责任功能赋予调查主体,混淆了调查和处理两个不同阶段的任务。其次,不利于揭示事故真相。重特大事故的调查,往往需要熟悉案件情况的相关责任人员的配合。以“追究责任”为目的,调查组将自己摆在了责任人员的对立面,责任人员基于自身利益的考虑,往往隐瞒真实情况或者给调查组设置种种障碍,获得有利于自己的结果。香港嘉利大厦大火的调查中,调查委员会主席胡国兴认为,如果被传来作证的各方人士不能畅所欲言,那么调查委员会就听不到最真实中肯的意见,这样就不可能更好地还原真相,提出好的建议。最后,有悖于查审分离的现代法治理念。依照现代法治理念,“任何人不得同为警察和法官”,调查与审判必须分离。重特大事故调查组出具的“处理建议”,一般都被负责处理的监察机关等部门所遵循,“处理建议”事实上成为责任追究的依据和标准,调查组取代处理部门事实上行使了“处罚权”。

    (二)调查目的的回归:还原真相

    “调查的目的是通过收集和分析证据以获得结论,寻找导致事故发生的原因,并适当的做出建议防止类似事件重复发生,调查的目的不在追责。”围绕“收集证据”的这一核心,重特大事故调查的首要目的应是还原真相。不少国家和地区都将“追究责任”排除在调查目的之外,而着眼于“还原真相”。我国台湾地区《飞航事故调查法》第5条第1款规定:“飞安会(飞航安全调查委员会)对于飞航事故之调查,旨在避免类似飞航事故之再发生,不以处分或追究责任为目的。”我国香港特别行政区《香港民航(意外调查)规例》第448B章第4条规定:“调查的主要目的,是决定意外发生的情况及因由,以期将来能保障生命和避免发生意外;调查目的并不是要分摊过失或法律责任。”英国1999年10月5日Ladbroke Grove发生重大火车碰撞事故后,经大臣批准,由卫生和安全局成立以Cullen勋爵为主席的公开调查。该调查的职责是,分析事故发生的直接原因,并根据当时的管理制度和影响铁路安全管理的因素,为保障铁路未来的安全提供建议。这些国家和地区之所以坚持以“还原真相”作为首要目的,是因为只有这样才能从根本上找到事件发生的真正原因,并通过分析原因找到避免类似事件再次发生的方法。将注意力放在“追究责任”上,偏离了这一首要目标。

    在我国,要将调查目的回归到还原真相上,首先应突出行政调查的独立价值,实现行政调查与行政决定的分离,强化行政调查与行政决定两个不同阶段的具体目标和任务。行政调查阶段的主要目标在发现客观事实,主要任务是寻找证据;行政决定阶段的主要任务是认定事实、做出决定,其依据的正是行政调查所获取的证据。行政调查与行政决定的分离,是将行政行为先后相继的两个阶段区分开,避免行政调查受到行政决定的干扰和影响,确保所有反映事实真相的证据都被收集,不会因为提前考虑行政决定的任务而只收集和筛选追究责任所需的证据。

    二、调查主体:从附庸走向独立

    调查主体的独立性是其根本。只有完全独立的调查主体,才能免受外界干扰,获得独立、公正的调查结果。

    (一)重特大事故调查组独立性的不足

    调查组缺乏独立的法律地位。条例第十九条规定:“特别重大事故由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查。”但类似规定只是对调查组成立的原则条款,调查组成立后,是否属于行政主体,在行政法上具有何种权利和义务,是否具有行政诉讼主体资格等等都没有体现。

    调查组无独立调查权。条例第二十六条第一款规定:“事故调查组有权向有关单位和个人了解与事故有关的情况,并要求其提供相关文件、资料,有关单位和个人不得拒绝。”这一授予调查权的规定具有缺陷:一、规定的法律位阶过低,且能否以部门规章的形式赋予行政调查权尚待商榷。二、规定过于原则、笼统,缺乏权力边界、行使程序、救济途径等必要规定,不能算是真正赋予调查组的行政调查权。

    调查组的行为受到各方牵制。因调查组缺乏独立的法律地位,经常受到来自各方面的牵制和影响,尤其在涉案单位或人员处于较强势地位时,调查组往往力不从心,难以顺利履职。同时,调查组的组成人员由多个部门抽调人员组成,这些人员在工作中与涉案单位有千丝万缕的关系,调查人员的派出机构与涉案单位也具有利益纠葛,调查人员难免会受到影响。

    (二)调查主体独立性的改进

    调查机构的独立性是调查结果准确性和可信性的保障。调查主体的独立,意味着调查组是具有独立法律地位的机构,依法定调查程序独立履行调查职权、独立开展调查活动、独立形成调查报告,只对事实负责,不受任何机关、组织和个人的支配。

    保障调查主体的独立性,以下三个方面至为关键:

    (1)赋予调查组独立的法律地位。其一,应由法律或法规对调查组的行政主体地位进行规定,明确调查组是依法成立的从事行政调查工作的临时行政机构,能以自己的名义享有行政权力、承担行政义务,能作为诉讼主体参与行政乃至民事诉讼。其二,对调查组的成立、解散以及调查人员的产生、更替等程序予以明确。

    (2)行政调查权应来源于法律的授权,包括:其一,调查组的任何调查权都必须由法律法规明确赋予,如询问当事人、证人,复印、摘抄相关资料、获取物证、书证等,并赋予调查组的强制权。其二,应明确规定调查组行使调查权的程序,确保调查权力运行的规范性,避免出现侵害公民权益的行为。其三,应排除其他国家权力的不当干涉。应明确规定调查组依法行使行政调查权力,不受任何其他国家机关和个人的干涉。对不当干涉调查组行使职权的,要建立罚则,依法追究其法律责任。

    (3)建立和适用切断原则。所谓“切断原则”,是为确保调查的独立性,在重特大事故调查过程中,将调查人员或调查组与相关机关的固有联系切断,使调查人员或调查组不受到来自外界影响而确立的规则。切断原则是对调查主体独立性的主动维护,其主动性主要表现在将调查人员的独立性保障重任交由调查组的组建机关或调查组,由组建机关按照无利益关联的原则挑选调查人员,使调查人员在一开始就撇清与事件的利益关系。“切断原则”至少具有三层涵义。其一,切断调查组与涉案单位的联系,这是确保调查组独立行使职权的关键。“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故原调查组中,副组长由原铁道部副部长担任,原铁道部安监司司长也作为成员参与调查,2011年8月10日,国务院对调查组进行调整,将原铁道部官员排除在调查组之外。这表明调查组的独立性问题引起了高度重视。其二,切断调查组与组建机关的联系。调查组组建完毕以后,组建机关应自觉地切断与调查组之间的联系,在收到调查报告之前,不应对调查组进行有关调查的指示,不能对调查组施加任何影响。其三,切断调查人员与派出机关的联系。调查人员只从属于调查组,对于调查相关事宜,只接受来自调查组的命令,不能听从派出机关的意见。其四,组建专业的调查人员队伍。为彻底消除派出机构对调查人员的影响,应建立专业的调查队伍,专职从事调查工作。在英美国家,为确保调查的独立性,一般由退休大法官作为调查委员会的委员参与调查,因为法官被认为是最中立的角色。我国也开始有一些组建专业的调查队伍的实践,如2011年7月卫生部发布《卫生部办公厅关于推荐食品安全事故调查处理专家委员会委员候选人的通知》(卫办监督函[2011]673号),拟组建食品安全事故调查处理专家委员会,承担重大食品安全事故责任调查等技术支持工作。该通知明确要求候选人未在食品生产经营企业担任职务。

    三、负责对象:从着眼上级到面向公众

    重特大事故的调查受到社会公众的特别关注,调查组必须通过调查告诉公众真相。同时,重特大事故调查因其行政性的特点受到相关行政机关的节制。

    (一)调查不能仅对上级负责

    重特大事故调查组由行政机关依法组建,遵循着行政系统上级服从下级的工作准则。调查组接受组建调查机关的任务,按照组建机关的要求完成调查事项,提交调查报告。调查工作的具体进展、调查过程的保障监督,都由组建机关掌控。调查组及其调查人员在调查中,基于行政评价与职位升迁等切身利益的考量,往往多考虑上级机关的意图,忽视公众对于真相的种种诉求。

    调查组遵守行政系统的运行规则无可厚非,但调查组在调查中如果仅对上级负责,则会带来种种弊端:一是漠视公众的感受和意见,使调查失去公信力。调查组如果对公众的意见置之不理,不给公众发表意见和建议的机会,会带来信任危机,即使事后证明调查报告是真实的,公众也可能会投出不信任票。二是缺乏社会监督,容易偏离事实真相。调查组如果仅对上级负责,不太可能向公众披露调查过程和调查细节,而缺乏来自公众与媒体的监督,调查可能偏离事实真相。三是不利于建立政府与民众的互动关系。重特大事故的发生,本身已对政府权威构成了一定的质疑与挑战,政府需要通过调查与民众沟通、取得一致。如果调查组在调查时不能及时与民众沟通和交流,会加剧民众与政府的对立与不信任。

    (二)重特大事故调查应强调对公众负责

    公共性与公众性是重特大事故的特殊属性。公共性决定了调查权力属于谁和为了谁,公众性则决定了公众对重特大事故调查的了解和参与的正当性。这些特殊属性决定了重特大事故调查不仅要对上级行政机关负责,更应对公众负责。

    重特大事故调查行使的是公共权力。根据我国宪法的人民主权原则,国家的一切权力属于人民,人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务,并以公民权利监督国家权力的运行。既然调查权是公共权力,权力来自人民的授权,调查机构作为受委托行使调查权的行政机关,行使调查权时应体现人民的意志,因为“全部国家权力行使的最初和最后的可得和正当,应当总是落脚于有程序和组织需求的人民意志”。

    重特大事故的公共性,决定了重特大事故调查要体现以人为本的宗旨。重特大事故调查中的“以人为本”,不是空泛的,而是具体的,重特大事故对加害人与受害人、直接责任人与间接责任人、当代人与后代人、特定公众与不特定公众、生态与环境等都构成利益上的直接影响,调查就是要通过具体的调查行为与调查报告为相关利益关系的调处提供事实前提。

    重特大事故调查必须满足公众的知情权。在重特大事故调查中,知情权的满足首先是对重特大事故公众性的回应,既然重特大事故为公众所特别关注,调查机构就有责任满足公众的知情要求。知情权的满足也是公民行使其他权利的基础,公民只有在了解调查各方面的情况后,才能从中发现问题,行使参与权、表达权、监督权。公众知情权的满足,也就同时给调查主体添加了信息公开的义务。

    重特大事故调查需要开放社会公众参与调查的机会。一些与事故并无直接利害关系的公众参与到调查之中,充分发表对于调查的意见,既可以使调查组有机会获取关于调查的重要证据,又能够通过公众对调查事项的监督增加调查报告的可信度。“社区联合会以及其他利益群体都被允许参加公开调查。通过参加公开调查,这些团体取得了要求法院强制执行公开调查的程序规则的权利。虽然这些人的参与难免会影响程序的进展速度,但同时也赋予了相应的调查程序以公开性、公正性和公益性,使调查官允许范围内的相关人等都有了一个陈明的机会”。

    四、调查状态:从秘密走向公开

    我国重特大事故调查实践中,调查过程“秘密”多于“公开”,调查报告如同在“黑箱子”里生产出来,难以让公众信服。

    (一)信息公开对于重特大事故调查的意义

    信息公开为公众应对事故提供了充裕的资讯。重特大事故发生以后,有关事故的信息非常稀缺的。政府及时公开信息,公众可以依此判断自身处境、衡量利弊得失,在此基础上做出趋利避害的理性选择,政府所公布的信息将成为引导社会生产生活和公众行为的基础。 

    信息公开可以有效防止恐慌情绪的蔓延。事故发生后,政府不及时公布正确的信息,谎言、谣言和各种猜测就会占据信息通道,在谣言的反复冲击和渲染下,失望、恐慌等不良情绪会相应蔓延,公众会因失去理性的判断而选择盲从、做出各种不理智的行为。

    信息公开能提升公众对重特大事故调查的认同度。在重特大事故的调查过程中,呈现出信息不对称的特征。充分的信息公开,公众能够了解调查组的工作细节,增进公众对调查行为的理解和支持,增强公众对调查组的信任度、依赖感和认同度,促使公众更加积极地支持调查组的工作。

    信息公开能促进对调查组的有效监督。调查工作如果没有有效的监督,可能会出现怠于行使职责、违规调查、肆意侵犯相关人员合法权益的行为。公众及时、充分地了解调查组的调查工作,是公众及时、充分、有效监督调查组的前提。

    信息公开有利于吸引公众参与调查。重特大事故调查中公众参与调查的程度,是决定调查能否顺利推进的重要因素。但公众参与的基本前提是公众对重特大事故调查过程的了解,只有对调查过程充分了解,公众才能有的放矢的帮助和支持调查组。调查信息的公开,使调查组和公众的关系更为紧密,为公众参与调查提供了信息基础。

    (二)重特大事故调查信息公开的内涵

    在公开程度上,应做到全面公开。调查过程应向公众全程开放,使公众随时掌握调查的进展状况,便于公众对调查进行实时监督。调查活动中所取得的证据应当在一定范围内公开,由有关方面包括社会公众进行听证,也应允许媒体对听证过程进行披露,相关证据要置于方便参加听证的公众查阅的地方。调查报告形成以后,应全文向公众公示,并提供公众反馈意见、提出质疑的渠道,对于公众的质疑或者向调查组提交新的证据,应交由调查组或组成调查组的机关处理。

    在公开范围上,应区分必须公开的信息、限制公开的信息和禁止公开的信息。必须公开的信息是指能够从各个角度反映事件发生的真实状况、且公开不会产生负面影响的信息。对于必须公开的信息,调查组必须毫无保留的向公众公开。这些信息包括:调查组的组成和资质情况、调查工作的进展情况、调查组获取的证据、调查报告等。限制公开的信息是指能在一定程度上反映重特大事故的真相,但公开该信息会产生较大的负面影响,公开应满足一定的条件。这些信息包括调查组会议纪要、请示、批复等内部文件、涉及到商业秘密的信息等。禁止公开的信息是指一旦公开会使当事人的人格尊严受损,国家利益受损的信息,包括涉及国家秘密和个人隐私的信息。

    在公开方式上,除了关注新闻发布会、报纸、电视、公告等传统媒体外,更应该注意到新兴媒体对于重特大事故调查信息公开的重要作用。网络媒体具有传统媒体难以比肩的优势,对重特大事故调查的信息的发布和传播中发挥着难以替代的作用。如在“7·23”动车事故中,第一条求救信息就是出事几分钟后网友“羊圈圈羊”在出事车厢内发出的微博,该微博被迅速转发11万余条,而传统媒体在几个小时后才开始陆续有报道。

    五、调查结果:从全面适用到有限适用

    重特大事故的调查报告在民事、行政诉讼中作为证据适用应无疑议,但是否能作为刑事证据追究相关责任人的刑事责任,值得探讨。

    (一)重特大事故调查报告的法律属性

    调查报告是行政确认书。从主体来看,调查组是国务院或国务院授权部门成立的临时组织,属于行政受托主体。从性质看,调查组就所调查的具体事项,确认有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为,是一种行政确认行为。从法律效果看,调查报告对有关公民、法人或其他组织的权利义务具有影响,能产生行政法上的法律效果。因此,调查报告是行政确认书的一种,是对特定的法律事实或法律关系是否存在进行的甄别和宣告。 

    调查报告是行政证据。调查报告是调查组在依法获取证人证言、书证等证据后,通过对证据的分析和论证所获得的关于重特大事故全过程的客观结论,是重特大事故发生、发展原貌的真实反映。调查报告是行政证据,是调查组在书证、物证等证据的基础上,对相关证据综合判断的结果,不能将调查报告简单归结为书证,而应视作相关证据的复合性产物。 

    调查报告是技术性文件。重特大事故的调查,重点和关键在技术方面,主要表现为调查组利用现代科学技术和手段,从技术角度揭示重特大事故发生的客观原因。既然主要是技术调查,那么,体现在调查报告上,主要是一份技术性文件,即调查报告中最重要的内容是对事故原因的技术分析,占据着调查报告的较大篇幅。

    (二)重特大事故调查报告的有限适用

    《关于规范海上交通事故调查与海事案件审理工作的指导意见》规定,海事调查报告及其结论意见可以作为海事法院在案件审理中的诉讼证据,除非有充分事实证据和理由足以推翻海事调查报告及其结论意见。但这一规定不足以成为重特大事故调查报告可以作为刑事证据的理由。

    根据证据法学的一般理论,刑事证据须具有关联性、合法性、客观性。其中合法性问题是调查报告能否作为刑事证据的关键。所谓合法性,是指证据必须是按照法律的要求和法定程序而取得的事实材料。我国刑事诉讼法对刑事证据的采集有着严格的规定:其一,刑事证据的收集主体只能是公安机关、检察机关、审判机关及辩护人,其他任何机关和个人不得收集刑事证据。其二,公安机关、检察机关、审判机关及辩护人在收集刑事证据时,必须严格依照刑事诉讼法的程序要求。新修订的刑事诉讼法为行政证据适用刑事诉讼开了口子。《中华人民共和国刑事诉讼法》第五十二条第二款规定:“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料,在刑事诉讼中可以作为证据使用。”但不能据此得出调查报告可以作为刑事证据适用的结论。首先,刑事诉讼法所列的物证等四种证据,是具有客观性质的证据,证人证言等主观色彩较浓的证据,并未出现在法条中,这隐现立法者将具有主观色彩的证据交由刑事司法机关采集的立法意图。而调查报告是具有较强主观色彩的证据,不能与物证等证据类同。其次,2013年1月1日施行的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》第六十五条第一款规定:“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料,在刑事诉讼中可以作为证据使用;经法庭查证属实,且收集程序符合有关法律、行政法规规定的,可以作为定案的根据。”亦即行政机关收集书证等四类证据,必须经过法庭的审核判断这一环节。同时,司法解释规定的“收集必须程序符合有关法律、行政法规规定”,笔者理解,除了符合行政法规规定外,更要经受刑事证据采集程序的检验,否则如何解释在刑事诉讼法对证据采集越来越从严的背景下,却偏偏在此出现放松证据要求这一令人费解的矛盾呢!

    调查报告的有限适用体现在行政和刑事两个领域。在行政领域,调查报告可以用于行政机关的行政决定中,但行政机关在做出行政决定时,不能直接依据调查报告做出,而应综合其他证据进行评判,调查报告只是证明当事人行政责任的证据之一,不是全部。在刑事领域,调查报告不能作为刑事证据直接用于追究当事人的刑事责任,调查报告只能作为定罪的参考材料。只有这样,才能划清刑事诉讼与行政执法的界限。参考他国范例,我们可以看到美国国家运输安全委员会出具事故调查报告时,包含了事实、分析、结论、可能的事故原因以及建议等内容,但唯有对责任问题不予涉及。由此观之,只有当我们在重特大事故的调查报告中再也找不到“处理建议”时,有限适用的观念才算真正确立起来了。

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( 网站编辑:王润斌 )
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