论地方政府权力清单的法律属性

    摘  要:地方政府权力清单制度是近年来我国地方政府正在推行的一项重要的法律制度。权力清单的法律属性是地方政府权力清单制度的核心,决定了权力清单制度的性质及其长久稳定实施。从法学的角度来看,权力清单是指由有权主体通过一定的法律程序制定出来的关于权力数量、种类、运行程序、适用条件、行使边界等具有法律约束力的文本或文件。通过考察权力清单的功能、内容等方面的内容,可以认为权力清单属于规范性法律文件。为此,需要从权力清单的编制主体、编制程序、内容等方面对权力清单进行规范,以满足其规范性法律文件的要求。

    关键词:地方政府;权力清单;法律属性

    作者简介:林孝文,法学博士,西南政法大学行政法学院副教授,硕士生导师。(重庆,401120)

    2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出,要“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度,依法公开权力运行流程”。于是,权力清单制度在我国各省市地方政府相继得以展开。权力清单制度是我国深化改革过程中推行的一项重要制度,对遏制权力腐败,完善党务、政务和各领域职权公开制度,推动政府职能转变和行政体制改革等方面,具有重大法治意义。权力清单是地方政府权力清单制度的核心,但是对于其法律属性在我国法学界与政界目前并没有引起足够的重视。本文试图从法学的角度,对地方政府权力清单的法律属性进行探讨。

    一、权力清单的含义

    “权力清单”是近几年才在我国提出来的一个概念。最早关于权力清单的报道应该始于2005年河北省邯郸市公开的全国首份市长“权力清单”。2006年,石家庄市开始公开市直部门的“权力清单”。2007年,有30个省份参与了行政执法依据清理工作,并向社会公布了清理结果,基本理清了一批行政执法权力清单。2009年,中纪委、中组部主导在江苏睢宁县、河北成安县、四川省成都市武侯区等三地开展“县委权力公开透明运行”试点,要求祛除权力的神秘感、封闭性,厘清权力事项,公布“权力清单”,还权力真相于党员群众。这是中央首次对权力清单的公开表述。2013年中共中央在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出,要“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度,依法公开权力运行流程”,为地方政府推广奠定了政治基础。该年12月中共中央在《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》中再次提到要将权力清单制度作为“强化权力运行制约和监督,确保权力正确行使”的重要制度。于是,权力清单制度在我国各省市地方政府得以普遍推广。

    到底什么是权力清单?我国官方并没有给出明确的解释,学者对此的理解差异较大。笔者总结出以下几种解释:(1)从权力清单功能上进行理解,“权力清单就是要把权力关进制度的笼子,让公众知道政府的权力边界,从源头上减少审批环节、降低审批门槛、激发市场活力”①职权监管要更加到位”。(2)从权力清单内容上进行解释,“权力清单就是对于各级政府及其各个部门权力的数量、种类、运行程序、适用条件、行使边界等予以详细统计,形成目录清单,为权力划定清晰界限”。

    这些对权力清单含义的阐述,从某些方面说明了权力清单的内在要素,都有一定的合理性,但从法学角度而言,对权力清单仍然缺乏法治意义上的充分阐述,还存在着诸多问题,主要表现如下:(1)语言表达不规范。“把权力关进制度的笼子”,就是一种形象比喻的说法而已,不符合法律语言的基本规范,很难在法律上把握制度这个笼子的尺度。(2)权力清单的编制主体不明确。我国诸多学者在解释权力清单的含义时都有意或无意地回避了权力清单主体,也就是说,到底谁有权力或资格来编制权力清单,迄今为止没有一个明确的归属。当然,如果简单地认为地方政府权力清单就是由地方政府来制定,那可能因为“地方政府”这一概念模糊而使得权力清单编制主体落空。(3)权力清单的编制程序不明确。到底是按照何种程序来编制权力清单,目前为止也没有明确的规定。每个地方政府的实践也不一致。(4)权力清单适用对象不明确。权力清单适用于政府有关部门,但是这些部门是不是包括党政部门,国有企事业单位等,目前还没有明确的说法。(5)违反权力清单的责任不明确。权力清单事关权力与责任,但是违反权力清单到底如何处理,应该承担何种责任,目前为止还没有一个明确的说法。

    针对上述问题,笔者认为需要通过法学的视角对权力清单重新进行审视,然后运用法律语言与逻辑对地方政府权力清单的含义加以界定,为权力清单制度提供坚实的基础。所谓地方政府权力清单,是指由有权主体通过一定的法律程序制定出来的关于权力数量、种类、运行程序、适用条件、行使边界等具有法律约束力的文本或文件。这个概念具有如下特征:(1)地方政府权力清单编制主体为有权主体,这个有权主体根据地方政府权力清单的不同也会发生变化,例如,省级政府权力清单与县级政府权力权当制定的主体肯定会有所不同。当然,不管如何,这个权力清单的制定主体必须获得编制权力,否则就是不合法的权力清单。(2)地方政府权力清单编制必须经过一定的法律程序。权力清单的制定主体并不能随意就能编制权力清单,必须经过一定的程序,依程序进行。(3)地方政府权力清单的主要内容是关于权力的数量、种类、运行程序、适用条件、行使边界等。(4)地方政府权力清单具有法律约束力,违反的权力确定必须承担一定的法律责任。

    二、权力清单法律属性厘定:规范性法律文件

    虽然上述对地方政府权力清单含义的阐释,让我们大致了解权力清单的性质,但是这种阐述还停留在法律常识性阶段,并没有对权力清单内在法律属性进行更深入的挖掘。因此,本部分准备在法律意义上继续探讨地方政府权力清单法律归属问题。其思考的基本问题是,地方政府权力清单是具体行政行为、抽象行政行为,还是规范性法律文件?笔者从权力清单的功能、内容、外在表现等方面进行分析,认为权力清单应该是规范性法律文件。

    第一,权力清单的功能是制约行政权力。“权力清单制度从权力源头着手,通过强化舆论监督、公众监督、民主监督等多元监督作用,能有效地弥补党政自我监督的不足”。无论是政界还是学界,对权力清单的共同期待就是权力清单能把权力关进笼子。我国是个行政大国,行政权几乎主导了整个国家与社会事务。随着社会现代化程度的不断提高,行政管理的范围也越来越大,行政权力的配置也愈加复杂。由于行政权主导的传统以及计划经济的遗留,行政权力在我国权力体系中仍然占有着独特的地位,成为阻碍进一步转变政府职能、全面深化改革的绊脚石。在这样的背景下,党中央、国务院提出要建立地方政府权力清单制度。在中央层面已经取消了200余项行政审批项目,充分落实了企业投资自主权,优化了市场经济发展环境。在地方层面,各省市政府相继推出权力清单制度,切实推进简政放权,通过权力清理和权力清单,进一步取消、下放、转移一批行政权力,健全行政权力监督制约机制,构建权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的行政权力运行体系。

    第二,权力清单的内容是配置行政权力。顾名思义,地方政府权力清单就是配置行政权力的清单。在法律实证主义视角下,权力清单似乎只是依法行事,对有法律依据的行政权利进行清理、统计、罗列而已,并没有涉及到权力的配置问题。但如果深究权力清单的过程,就会发现,权力清单的编制也涉及到相关法律的修改、废止等内容,也就是权力的重新配置的问题,其理由是:一是权力清单的编制涉及到行政审批权、执法权的增(“增权”一般很少使用)、减(“减权”大量使用)、强化等内容,无论是行政权力的增还是减无疑都会涉及到相关法律的废止或修改等问题,都属于立法活动的范围。二是即使权力清单的编制过程中并没有涉及到行政权力的增与减,但是在清理权力的过程中,必然涉及到对现有法律的解释问题,而对法律的解释,根据我国当前立法理论和法律规定,属于制定该法律机关的职权行为,无疑也属于立法活动的范围。三是权力清单制度奉行了“行政权力进清单,清单之外无权力”原则,在一定程度上“驱逐”了法律,以权力清单作为行政权力的法律依据,权力清单获得了规范性法律文件的属性。

    从当前各省市地方权力清单制度推行的实践来看,大量涉及到行政权力的变更问题。例如,安徽省在《关于推行省级行政权力清单制度的通知》中指出,权力清理的重点放在权力取消、冻结、下放上下功夫,“按照能减则减、能放则放的原则,取消没有法定依据的行政权力事项,冻结虽然有法定依据,但明显不符合全面深化改革要求和经济社会发展需要的行政权力事项。”这里的“取消”、“冻结”权力,事实上已经涉及到了行政权力的重新配置。重庆市在《关于市级行政权力清理规范工作的指导意见》中也提出了对清理的行政权力做出保留、取消、下放、转移、整合、加强的处置方式。这些“取消”、“下放”、“转移”、“整合”、“加强”,无疑也是对行政权力进行了重新配置。从县级政府权力清单实践来看,在行政权力配置上存在着以下几种情况:一是权力质量、数量没有变化;二是把碎片化的权力进行了整理,权力数量减少了,但是权力还是原来的权力;三是削减了权力,但同时也减少了服务功能。

    权力清单对行政权力进行选择性的配置,在很大程度类似于立法问题,这种立法甚至可能改变了原来已颁布的法律规范。无论是具体行政行为还是抽象行政行为,都不可能去选择性对原法律规定的行政权力进行重新配置,即使具有立法属性的抽象行政行为,也只是对原法律规定的权力进行细化,而不可能取消、冻结或强化其中的权力。

    第三,权力清单可以反复适用。地方政府权力清单可以反复适用,这是权力清单最为明显的特征。权力清单主要涉及到两个相互联系的活动:一是权力清理;二是权力清单的编制。权力清理是权力清单编制的前提,权力清单是权力清理的结果。如果仅仅是权力清理,并不对其清理的结果进行清单编制加以固定化,那仅仅是一项执法活动或具体行政行为,还够不上权力的配置或立法,但一旦以“清单”的形式加以固定化,就对原法律规定的行政权力进行了重新配置,并且为普遍、反复适用提供了文件载体。也就是说,权力清单通过对各级政府及其职能部门的行政权力的数量、种类、运行程序、适用条件等加以详细统计,形成清单,并加以公开,为以后权力行使提供规范和准则。这样所形成的权力清单不针对特定的对象,而具有普遍性、稳定性特征,排除了权力清单成为具体行政行为的可能性。具体行政行为是针对特定的对象做出的具有法律约束力的行政行为,其发生约束力的时间、空间、对象具有特定性,并且只能适用一次。当然,抽象行政行为可以反复适用,但是权力清单与抽象行政行为存在着一定的差别。虽然抽象行政行为是针对不特定的事件做出具有普遍约束力的行政行为,但是其主要功能是对法律或权力的具体化,并没有像权力清单那样具有权力控制功能。

    三、实现权力清单法律规范性的路径

从地方政府权力清单属性来看,权力清单是法律规范性文件,与行政权力的配置、控制、运作有着直接关系,理应具有法律效力。因此,权力清单必须朝着规范性法律文件方向发展,否则,权力清单就变成了一张废纸,权力清单制度也就如同虚设。笔者认为,为保障权力清单制度的有效实施,可以通过以下途径来推进权力清单实现其法律规范性。

    第一,确定合理权力清单的编制主体。笔者以为,应该根据行政部门的层级不同,分别设立相应的权力清单编制主体。(1)省、直辖市、自治区一级的地方政府及其职能部门的权力清单,由全国人大常务委员会作为权力清单编制主体,具体工作可以由省级人大常委会、省政府及其职能部门进行。全国人大常委会的职权为:一是负责解释宪法、法律;二是审核和批准省级政府上报的权力清单;三是对权力清单与法律发生冲突时有立法解释权;四是监督权力清单的实施。省级人大、政府的职权为:一是根据法律规定分别解释地方性法规、规章、抽象行政行为等;二编制权力清单并上报全国人大常委会;三是公布并实施经过审批的权力清单。

    (2)省会城市、经济特区等经国务院批准有地方立法权的地区政府及其职能部门的权力清单,由省级人大常委会作为权力清单编制主体,具体工作可以由本地区人大、政府及其职能部门进行。省级人大常委会的职权为:一是负责解释地方性法规,对涉及到宪法和法律规定内容的,可以请求全国人大进行解释;二是审核和批准本地区政府部门上报的权力清单;三是对权力清单与地方性法规发生冲突时有立法解释权;四是监督权力清单的实施。本地区人大和地方政府的职权为:一是根据法律解释本地区制定的地方性法律法规;二是编制权力清单并上报省级人大常委会;三是公布并实施经过审批的权力清单。

    (3)县、区、乡镇的地方政府及其职能部门的权力清单,由省级人大常委会作为权力清单编制主体,具体工作可以由县、区、乡镇人大、政府及其职能部门进行。省级人大常委会的职权为:一是负责解释地方性法规,对涉及到宪法和法律规定内容的,可以请求全国人大进行解释;二是审核和批准本地区上报的权力清单;三是对权力清单与地方性法规发生冲突时有立法解释权;四是对权力清单进行监督。县、区、乡镇的地方人大及政府的职权为:一是编制权力清单并逐级上报,最终报省人大批准;二是公布并实施省人大批准的权力清单。

    第二,确定正当的权力清单编制程序。从当前我国地方政府编制权力清单的实践来看,迫切需要建立起一套全国统一规范的权力清单编制程序。由于权力清单编制主体不同,权限不一,程序也应该有所差异,可以根据不同层级的行政机关分别设立不同的权力清单编制程序,形成多层级、立体式编制程序模式。为了简单起见,笔者从各程序中提炼出一些共同的方面作为重点考虑。(1)设置权力清单编制的启动程序。编制权力清单,需要一定的发起组织,因此,可以考虑地方政府及其职能部门申请启动权力清理并编制权力清单,也可以由省级人大常委会直接决定启动权力清单编制程序。当然,也可以考虑一定数量的人大代表或民众申请启动权力清单编制程序。权力清单编制启动程序最终决定权属于省级人大常委会。

    (2)设置权力清理程序。地方政府及其职能部门负责本部门的权力清理工作,它们可以自己清理,也可以委托其他单位进行清理。权力清理的基本程序为:罗列权力项——征询公众意见——征询相关立法机关的建议——确定权力项——为权力项编码——编制权力清单——绘制权力运行图。

    (3)设置权力清单批准程序。省人大常委会对地方政府上报的权力清单及运行图进行审核,符合法律法规规定权项予以批准,不符合法律规定的予以撤销,存在一定法律问题的予以退回重新编制权力清单。

    (4)设置权力清单公布程序。当权力清单经批准后,由行使权力的地方政府负责公布权力清单,并落实权力清单的实施。

    (5)设置权力清单实施程序。地方政府及其职能部门严格按照权力清单规定的权项行使权力,违反权力清单规定权限的,承担双重违法责任,即违反权力清单的法律责任和违法原法律规定的法律责任。

    (6)设置公众参与民主协商程序。无论在权力清单编制还是在实施过程中,都应充分发挥公众的聪明才智,听取公众的意见,进行民主协商。

    (7)设置权力清单修改、废止程序。当法律修改、废止时,需要对权力清单进行及时调整,其程序与权力清理程序基本相同。

    第三,确定合法的权力清单内容。权力清单所列的权力必须有法律依据,这里的法律主要包括宪法、法律、法规、规章;国家政策、抽象行政行为仅作为权力存在与运行方式的参照依据。凡是没有法律依据的权力,都是不合法的权力,应予以取消,都不能进入权力清单;对于法律有规定,但是经行政部门清理后认为该权力已经过时、不合理,或与市场经济发展不相协调的,可以不列入权力清单,但是必须报相关立法机关批准。

    总之,地方政府权力清单制度是一项崭新的法律制度,对推进我国政府职能转变,实现社会主义法治国家具有开创性的意义。地方政府权力清单的法律属性是新产生出来的法律问题,对我国整个法律制度的建设将产生深远影响,值得继续深入研究。

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( 网站编辑:王润斌 )
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