海洋权益与国家海洋战略(专题研究三篇)

    编者按:21世纪是海洋的世纪,有关海洋权益的争端进一步加剧,海洋环境遭到严重破坏。中国与周边海洋邻国都存在不同程度的争端,海洋权益面临严峻挑战。党的十八大发出“建设海洋强国”的号召,坚决维护海洋权益,积极推动国际海洋新秩序的建立。在此背景下,对海洋权益的有关问题进行探讨,具有重要意义。本刊特组织专题文章,以期对海洋权益及其理性维护、专属经济区内沿海国环境保护管辖权、海洋环境保护与国家利益维护等进行深入研究。

    理性维护我国海洋权益

    贺鉴

    摘要:关于海洋权益,学界存在着许多误区。海洋权益应包括海洋权利和海洋利益两部分,我国的海洋权益也包括这两个方面的具体内容。目前,我国与周边许多国家存在着海洋权益争端,海洋权益面临严重威胁。导致海洋权益争端的原因可以分为历史和现实两个方面。维护我国海洋权益,解决海洋权益争端应该恪守理性维护海洋权益的原则,采取相应的具体措施。理性维护海洋权益具有重要意义。只有明确海洋权益的概念,才能更好地维护我国的海洋权益。只有通过理性的方式维护海洋权益,才可以真正实现海洋权益的维护。

    关键词:海洋权益;海洋争端;认识误区;理性

    作者简介:贺鉴,中国海洋大学法政学院教授,博士生导师,西南政法大学博士后。(山东 青岛,266100)

    基金项目:中央高校基本科研业务费项目“中国崛起与周边争端的解决”(841412011);教育部人文社会科学重大攻关招标课题“新时期中国海洋战略研究”(13JZD041)

    21世纪是海洋的世纪,各国围绕海洋权益的争端进入了一个更加复杂的局面。中华民族的崛起离不开海洋。为了实现渴望已久的海洋梦,党的十八大提出了“建设海洋强国”的重大战略。建设海洋强国,因此成为了我国国家战略的重要内容。要想有效维护我国海洋权益,必须清楚地认识、了解我国的海洋权益,并以理性的方式去维护。

    一、“海洋权益”的认识误区与我国海洋权益的主要内容

    (一)“海洋权益”的认识误区

    1.将海洋权益等同于海洋权利

    有学者认为海洋权益是国家在认识、了解以及利用海洋的活动中应当享有的权利。这一观点的最大问题是将海洋权益等同于海洋权利,这一观点的拥护者只看到了海洋权益中关于海洋法赋予每个国家法定的权利问题,片面强调了权利,却忽视了海洋权益中的利益方面。

    2.将海洋权益等同于海权

    一些学者将“海洋权益”与“海权”这两个概念混为一谈,认为海洋权益就是海权。笔者认为,虽然“海洋权益”与“海权”这两个概念有相关联的地方但决不可以将二者等同。“海权”在本质上是一个权力政治的概念;而“海洋权益”则是一个权利政治的概念。“海权”是维护国家“海洋权益”的力量基础,维护和实现“海洋权益”是“海权”建设的终极目标。总之,“海洋权益”与“海权”,二者有本质区别。部分学者将海权等同于海洋权益是偏颇的,没有准确把握海洋权益的概念。

    3.认为海洋权益包括海洋权力

    有学者认为,“权益”一词应当是一个复合概念,海洋权益应当是由海洋权力、海洋权利和海洋利益三个部分所构成。该观点认为理解海洋权益中的海洋权力,首先需要理解权力是什么。这些学者认为权力主要有两个方面的内容两方面的内容包括:权力是指人支配他人的意志和行动的控制力,以及权力是影响他人政策的一种过程,在这一过程中,使那些不服从政策的人受到损失。因此权力就是一种控制力、影响力。以此类推,海洋权力则是指一国在某些海域中拥有强制、排他的控制力和影响力,换句话说就是指某片海域只有某个国家才能拥有对其绝对的控制和影响的能力,其他国家在这片海域需要听从这一国家的支配并且没有能力对其挑战,违反这一原则会遭受相应的惩罚。这种观点将海洋权益分成三个部分去理解,貌似全面,实际不妥。海洋权力和海洋权益确实有关系,且联系非常紧密,但是海洋权力并不在海洋权益的范围中,权益和权力不是包含和被包含的关系。

    笔者认为海洋权益是由海洋权利和海洋利益两部分组成的,这两个部分是一个有机统一的整体。其中,海洋权利是指每一个国家理应享有的,《海洋法公约》所规定的一些固定的权利,它是“‘国家主权’的自然延伸”。海洋利益简单地说,就是海洋领域中一切有利于国家和全体国民发展、进步的统称,是实现海洋权利的最终目的。

    (二)我国海洋权益的主要内容

    众所周知,我国的周边海域从北至南依次是渤海、黄海、东海和南海。我国的海洋权益就是着重体现在对这四片区域中的,属于我国内海、领海、毗连区、专属经济区以及大陆架部分的,控制、管理、开发、利用的权益。必须特别注意的是,我国的海洋权益并不仅仅限于我国的内海和领海以及我国的海上领土,这些区域的权益,还应包括其他海域,例如他国管辖的海域、国际海底区域、公海、国际海峡等也都有我国相应的海洋权益。我国海洋权益主要包括以下几方面的内容:

    1.在内海和领海的权益

    在内海(领海基线以内的海域)和领海(领海基线以外12海里的海域)我国享有排他的主权。具体地说,内海属于一个国家的内水,沿海国对内海具有同和其陆地领土一样的主权。国家对于内海及其资源拥有所有权并对该区域具有完全的管辖权。一切境外船只没有经过沿海国允许,不得进入其内海。需要注意的是我国伸张并得到国际社会认同的是:渤海为我国的内海,因此我国对渤海就拥有绝对主权。关于领海,除了受制于领海无害通过权,沿海国对其领海及领海上空、海床、底土的主权与对其领陆的主权相同。《海洋法公约》第2条;1958年《领海公约》第1条、第2条。 换句话说,沿海国对其领海一样拥有的所有权和管辖权。这种权利具体表现为,资源的开发和利用权,沿海航运权,领空权,立法和管辖权。

    2.在毗连区、专属经济区和大陆架上的权益

    根据《海洋法公约》的相关条款规定,我国在毗连区、专属经济区和大陆架享有相关主权权利和专属权益。对于毗连区海洋法公约做出了明确规定“沿海国可在邻接其领海的区域内行使必要的管制,以防止在其领土或领海内违反其海关、财政、移民或卫生的法律和规章,或惩治在其领土或领海内的此类违反行为。”根据这些规定我国有权在毗连区行使必要的权利享有相应利益。例如,我国可以在这一海域对相关广播或无线电信号进行监视,防止其对我国造成的危害;也可以对该海域的船只进行例行检查,防止非法移民的事例发生等等。对于专属经济区,海洋法公约也做了明文规定。沿海国拥有勘探和开发专属经济区内生物资源的主权权利以及对其进行养护和管理的有关权利。沿海国还对这一区域的非生物资源拥有所有权,并可以利用这一海域的相关能源对该区域进行经济性的开发和勘探。在专属经济区内,沿海国对下列事项享有有限的管辖权,主要是包括三个方面,即人工岛屿、海洋环境和海洋科学领域的相对管辖权。《海洋法公约》第56条、第60条。 对于大陆架则是赋予了沿海国具有勘探和开发大陆架所拥有的自然资源的权利。以上权益均是海洋法公约所规定的,我国理应享有的权益,它不同于内海和领海的绝对主权,但也是我国理应享有的海洋权益。

    3.在公海、国际海底区域、他国管辖海域的权益

    根据《海洋法公约》和其他有关国际法的规定,我国在公海、国际海底区域依法享有在这些海域通航、资源勘探、海洋研究、保障海上活动安全等权利和利益。这些权利是完全合法的、正当的,这也是海洋权益的重要组成部分。在他国管辖海域也依法享有一定的权益。例如,在一些属于别国领海的国际海峡,我国船只享有无害通过权。我国军舰如果在公海行驶,遇到了任何海盗行为或具有贩卖奴隶的嫌疑的船只,以及发现有播放危害我国安全广播的船只,有权登临这些船只并对其进行检查,并可以对船上人员予以必要的逮捕;在公海上,我国也有铺设海底电缆和管道的相关权利;除此以外还有依法建造人工岛屿和相关设施的权利等等。这些都是我国海洋权益的体现。

    二、我国海洋权益争端的主要表现

    目前,我国的海上军事实力和海洋开发能力都有待提高,还不能完全保障我国应有的海洋权益。我国的周边海域与其他国家都不同程度存在争端,海洋权益受到严重威胁。

    (一)海洋划界问题严峻

    我国与周边的邻海国家除越南以外都没有签署关于海洋划界的条约和有关协定,并且我国与越南签署的也只是关于北部湾海域的海洋划界条约,而关于西沙群岛附近的海域则没有。我国目前面临着严峻的海洋划界问题的争端。以中日东海大陆架划界存在争端为例,中国一贯坚持根据公平原则和陆地领土的自然延伸原则为划分依据,依据这种观点,中国东海的大陆架应当延伸到冲绳海槽。而日本则还是坚持中间线或等距离原则,单方面认为东海大陆架不能由冲绳海槽作为其自然分界线。除了中日有关于海洋划界原则的争端,中国与韩国、朝鲜、东南亚诸国也存在着类似的矛盾。由于海洋划界方法的不统一,使得我国与别国关于海洋划界的谈判举步维艰,很难与别国签署正式的海洋划界的条约与文件。

    (二)岛屿领土存在争端

    目前,岛屿被侵占也是我国海洋权益受损的最重要和最直接的体现,最突出的就是中日钓鱼岛争端。钓鱼岛自古以来属于中国,且根据二战及战后达成的众多条约文件,钓鱼岛也应归属中国,但是日本却对钓鱼岛实际控制。除此以外我国与东南亚多数国家存在岛屿领土争端。其中,与越南的问题主要集中在越占南沙等29个岛礁的主权归属方面;与菲律宾和马来西亚的矛盾也集中在南沙群岛部分岛礁。在上述矛盾解决过程中,被上述国家占领的较大岛屿主要有南威岛、中业岛、弹丸礁等,分别被越南、菲律宾和马来西亚占领。

    (三)海上管辖权遭到侵犯

    长期以来,我国海上管辖权遭到周边有关国家和域外大国的侵犯。例如,2010年9月,我国渔船在东海海域正常捕捞作业,却遭到了日本海上保卫厅舰船的冲撞,并将我国渔船的船长逮捕、扣押。事后我国外交部及有关部门强烈谴责日方行为,日方被迫释放我国渔船船长。日本的这一行为严重侵犯了我国的海上管辖权。此外,新世纪之初的南海撞机事件也是一起我国海上管辖权遭到侵犯的事例。依据《海洋法公约》,沿海国对于专属经济区享有相应的管辖权。我国战机对美侦察机进行监视和拦截为正当的、行使管辖权的行为,却被美飞机撞毁,我国的海上管辖权遭受严重侵犯。

    (四)海洋资源被掠夺

    我国的海洋资源被掠夺主要体现在以下方面:黄海海域的渔业资源遭到了朝鲜与韩国不正当的捕捞;东海海域的春晓油气田等油气资源被日本占据,并非法开采;此外,中日之间关于渔业资源也存在着巨大的争端,我方渔民正常的捕捞活动受到日方侵害,部分渔业资源被侵占;南海海域周边的邻海国家大量的在我国海域一侧建设油井,掠夺我国的油气资源,每年开采的总量数千万吨;同时部分国家趁我国渔民休渔的时期也大量捕捞我国的渔业资源。

    (五)海洋战略空间和安全受到威胁

    众所周知,在西太平洋地区,紧挨我国东部和东南沿海地区,美国和有关国家一道构建了两道岛链,即“第一岛链”和“第二岛链”。一方面,构建的两道岛链本身就是对我国海洋战略空间的挤压,岛链上的军事基地威胁着我国的安全,我国军事力量的出海也受到某种程度的干扰。另一方面,美国与其盟友经常性进行军事演习,使得西太平洋和南太平洋海域气氛紧张,例如美韩每年的军演都会造成朝鲜半岛局势紧张,这本身既是对我国海洋战略空间的挤压,也是对我国海洋安全的威胁。综上所述,我国几乎与所有周边的邻海国家都存在着或多或少的海洋权益争端问题,甚至和某些域外国家也存在着海洋争端问题。只是与某些国家的海洋权益争端问题较为缓和,问题尚处于可控状态,没有引发较为严重的争端和冲突,比如朝鲜和韩国。然而与日本和菲律宾的领土争端,则是比较严重的。尤其是中日之间,目前因为海洋权益的争端,两国关系尚没有走向相对正常和理性的状态,高层互动几乎停滞,两国贸易也大幅度下降,两国之间的感情也日趋冷淡。

     三、我国与周边国家产生海洋权益争端的主要原因

    对于引起我国与周边国家海洋权益争端的原因,可以将其分为历史和现实两方面的原因。

    (一)历史原因

    1.长期“朝贡体系”的影响

    历史上,中国一直是东亚地区的中心,周边大多数邻国在近代以前都曾是中国的藩属国。其他国家作为中国的藩属国要臣服于中国,并向中国定期纳贡。中国作为其他国家的宗主国,要对其进行军事上的保护,并且定期向藩属国赏赐。这样的朝贡体系就必然导致了当时中国的统治者们对于中国的领土界线不清不楚,自身对于领土概念不确定,他们一直认为全天下都是自己的。进入现代社会,朝贡体系自然不存在了,中国不再是宗主国,周边国家也不再是藩属国,国与国之间都是平等的关系,这就导致历史上不存在争端的海域,现在出现了很大的争端。

    2.长期闭关锁国和禁海政策的影响

    明清时期,我国采取了闭关锁国政策,直接切断了我国与其他国家的海上联系与交流。闭关锁国、禁海的政策是对我国海洋权益的一种破坏,使得国家在主观意愿上就放弃了维护海洋权益的意识。除此以外,明清时期我国经济是以小农经济为主的自给自足的模式,这样的经济模式本身也就造成了国家与国民的保守,没有海外扩张的意识,也没有对海洋引起高度重视。这样的小农经济也必然造成了经济实力相对落后,国防建设相对薄弱,导致了我国维护海洋权益的能力缺失。

    3.不平等条约的影响

    近代以来,鸦片战争及之后的战争爆发导致中国与西方国家签署了一系列不平等条约,这也是重要的原因。这些不平等条约一方面加重了中国人民的负担,使得国家实力越来越弱,造成维护海洋权益的能力越来越弱,另一方面也使得中国割让了大量领土,这些不平等条约中关于领土割让的条款,也是导致很多现存的领土争端的主要原因之一。

    (二)现实原因

    1.周边国家的步步紧逼和中国被迫还击

    我国目前所拥有的国家实力,与现在所遭受的海洋权益威胁产生了矛盾。我国国家实力的增长,使得我国初步拥有了维护海洋权益的能力,以前很多没有办法解决的威胁我国海洋权益的问题,现在必须直面和解决了。例如,随着我国整体实力尤其是军事实力的增长,突破“第一岛链”意愿就水到渠成,以前没有能力解决此类事情,只能进行外交方面的伸张,现在有能力就会做出相应的行动。

    2.域外国家的干涉

    域外国家的干涉也是导致我国与周边邻海国家海洋权益争端的重要原因。最突出的就是美国及其“重返亚太战略”推进亚太再平衡所起到的作用。与我国有海洋权益争端的周边国家,多数都是美国的战略盟友,美国对这些国家具有非常强大的影响力。美国借助于这些盟友在外交领域对我国施加巨大的压力,从而达到其遏制中国和平崛起的目的。这些周边国家除日本外,自身的实力是相对薄弱的,不具备与我国进行博弈的深厚资本,他们之所以敢于侵占中国海洋权益,主要是因为有以美国为首的西方国家背后的支持。特别是美国常常借助盟友之手达到遏制中国的目的,从而使海洋权益争端演变成具有战略意义的越来越复杂的问题。美国通过亚太地区的海洋争端,制造出亚太区域不稳定的形式,并介入到亚太事务当中,同时也让该区域的盟友进一步认识到美国的重要性,对美国的依赖程度进一步加深。

    3.相关国家所遵循的海洋法划界原则不同

    不同国家所遵循的海洋法划界原则不同,也是导致我国海洋权益争端的原因之一。例如韩国一方面在中韩黄海划界主张采用中间线,另一方面在日本海主张自然延伸原则。而日本一贯主张的划界原则是采用中间线原则。不同国家遵循不同的海洋法划界原则直接导致了海洋划界的模糊不清,存在着极大的争议,而且很难解决类似的问题。因此我们需要明确我国所遵循的海洋法划界原则。我国政府声明:“中华人民共和国将与海岸相向或相邻的国家,通过协商,在国际法的基础上,按照公平原则划定各自海洋管辖权界线。”

    四、理性维护我国海洋权益的措施

    只有理性地维护海洋权益,才能妥善解决海洋权益的争端,更好的维护国家安全。

    (一)尽量以和平的方式处理相关海洋争端

    维护海洋权益最核心的问题就是如何维护那些被占岛屿的主权问题。处理领土争端应当采取和平的方式,但是必须做好应对武力冲突的充分准备。一方面,对于争议领土的主权宣扬时刻不能松懈,要始终表明我国对于主权认真的态度。另一方面,要积极与相关国家进行谈判磋商、发展关系,只有与相关国家发展好了关系,谈判解决领土问题才成为可能。中俄之间就是利用谈判解决了黑瞎子岛的部分主权问题。因此,争端国家应当保持应有的克制,从大局出发积极改善双边国家关系,才能解决钓鱼岛及南海诸岛屿的争议问题。之前我国在对于日本侵占钓鱼岛的问题上存在着很多不理智的行为,例如打砸日本企业、日本汽车,甚至一些民间保钓人士去伸张我国主权。这些不理智的行为不利于我国解决钓鱼岛问题,并且有损国家形象,不利于我国正当海洋权益的维护。

    (二)积极提升国家实力特别是海上力量

    只有当国家实力尤其是海上力量更进一步地提高,我国才有维护海洋权益、解决海洋权益争端的底气与能力。同时,维护我国海洋权益也是我国发展自身海上力量的动因之一。为了维护海洋权益,我们需要积极发展海上力量,而发展了海上力量更加有利于我国维护自身的海洋权益,这二者之间互为因果,互为前提。发展海上力量,必须从海上科学实力、海上军事实力、海上政府力量和海上民间力量等方面进行。海上科学实力应当是包括海上自然科学和社会科学两个方面。提升海上军事实力,实质上就是建设一支强大的海军。这有利于维护我国的海上安全以及增强海上的控制力。提升海上政府力量主要是加强海上政府的监管,提升海上执法能力。提升海上民间力量主要是指大力发展海上渔业,要特别重视海上民间力量在维护国家海洋权益中的重要作用。

     (三)加强对争议海域和岛屿的实际控制

    在周边邻海国家与我国争夺海域主导权的背景下,我国要积极加强对争议海域和岛屿的实际控制。一方面,政府需要铿锵有力地宣称我国对于争议海域和岛屿的主权和相关权益,并加强对其进行开发开发包括自然资源方面的开发和生态、文化、旅游方面的开发。强化我国在该区域的实际存在。另一方面,我国政府还应鼓励民间力量,例如渔民捕鱼,民间保钓群体等形式增强我国对争议海域和岛屿的治理实效和实际控制。需要注意的是,在岛屿的争端中,虽然有些岛屿面积狭小且自然条件不适合人类居住,但仍然存在巨大的价值,因为对岛屿的争夺实际上就是对海域的争夺,就是对海底资源的争夺。因此,在岛屿争端问题上必须态度坚决,不能让步。事实证明,谁实际控制了争议海域和岛屿,谁就对解决争议地区问题占据主动。日本与俄罗斯在北方四岛问题上存在着极大的争议,但是由于北方四岛的实际控制掌握在俄罗斯方面,俄罗斯就可以进一步地开发北方四岛,例如建机场、旅游设施、政府官员巡航视察等,这些开发进一步增强了俄罗斯对该争议岛屿及附近海域的控制,从而形成良性循环,该做法我国可以借鉴。

    习近平在出席中央外事工作会议时做出了重要讲话,“强调要切实抓好周边外交工作,打造周边命运共同体,秉持亲诚惠容的周边外交理念,坚持与邻为善、以邻为伴,坚持睦邻、安邻、富邻,深化同周边国家的互利合作和互联互通”。因此,我们更应当理性地解决与周边国家的海洋权益争端问题,要积极地改善、加强我国与周边国家的关系,维护我国国家安全。只有明确海洋权益的概念,才能更好地维护我国的海洋权益。只有通过理性的方式维护海洋权益,才会有利于海洋权益争端的解决,才可以真正实现海洋权益的维护。在现阶段,想要采取激进、对抗的方式一定会造成两败俱伤的局面,无论是对我国还是对周边其他国家乃至域外大国都不是好的解决争端的办法。国家的发展与安全需要稳定的内外部环境,这对当今的中国更是如此。

海洋环境保护:国家利益与海洋战略的新要求

张小虎

    摘要:自党的十八大发出“建设海洋强国”的号召以来,我国海洋事业蓬勃发展。可是在海洋资源开发与利用过程中,海洋生态环境遭受了巨大的破坏。因此,作为我国海洋战略的新要求,海洋环境保护成为了新时期国家利益的重要内容。在党中央提出全面推进“依法治国”,建设社会主义法治国家的新形势下,海洋法的基本概念需要明晰,海洋环境保护的法律体系需要构建,海洋环境监测与执法制度需要完善,破坏海洋生态环境的违法行为必须受到法律的严惩。

    关键词:国家利益;海洋战略;海洋法;海洋环境保护作者简介:张小虎,湘潭大学法学院博士研究生。(湖南 湘潭,411105)

    基金项目:教育部人文社会科学重大攻关招标课题“新时期中国海洋战略研究”(13JZD041)

    21世纪被称作海洋的世纪,世界各国都在高度关切并日益重视海洋发展,但是一些破坏海洋生态环境、造成海洋环境污染的事件频发,有关海洋环境污染防治的立法和司法机制仍不够完善,违法事实的认定尤为困难,造成的损失巨大。这种现象与我国海洋发展战略严重不符,对国家海洋权益产生了消极影响。在当前的新形势下,如何保障海洋环境已经成为国家海洋战略的新要求,有效开展海洋生态环境的维护执法正逐步上升至国家利益的新高度。

    一、有关海洋法概念的争议及其对海洋环境保护的影响

    (一)学界对海洋法概念的争议

    对海洋法概念的确定不仅是一个理论问题,它更影响着我国海洋环境保护的区域和内容,但近年来,对海洋法内涵与外延的讨论从未停止。首先,美国学者在《布莱克法律词典》对海洋法的解释是:“关于国家怎样使用和控制海洋及其资源的国际法律体系。”其次,台湾学者陈荔彤认为海洋法是国际法中形成最早也最古老的部门之一。最近,大陆学者屈广清也指出“海洋法是是国际法的组成部分,是调整国家间在各海洋领域内从事各项活动而形成的互相关系之原则、制度和规范的总体。”可见,传统观点就海洋法的概念内涵达成了共识,他们均认为海洋法是国际法的组成部分,该学说对海洋法与海洋环境保护的实践也产生了相应的影响。然而,不同于传统观点,徐祥民从我国海洋基本法建设的视角重新定义了海洋法的三个维度,他认为:“海洋法是调整国家间海洋归属和利用等关系,处理国际社会的海洋公共事务、主权国家的国内海洋事务的法,是调整国家间海洋归属和利用等关系,处理国际社会海洋公共事务、主权国家国内海洋事务的行为规范构成的整体。”在徐教授看来,新时期下我国海洋法概念应当从原有从属于国际法体系中解放出来,通过内涵与外延的重构,将海洋法的概念扩展至三大部分:其一,处理国家间关系的海洋法;其二,调整已被纳入国际海洋法调整范围内的国际社会共有海洋事务;其三,调整国际海洋法不曾设计或不应设计的国内海洋事务的海洋法。对此,笔者认同徐教授的观点,它以海洋公共事务、海洋共有事务和介于二者之间的海洋事务为三个主要方面,在内涵上突破了海洋法从属于国际法的限制,在外延上扩大了海洋法的调整范围。因此,面对新形势下纷繁复杂的海洋环境保护问题,笔者认同以海洋法概念的三维内容来关注并探讨海洋环境保护的立法及其制度设置,这种全面的视野更加有利于我国海洋战略的实施和国家利益的维护。

    (二)海洋法概念决定海洋环境保护的范围

    从传统概念来看,作为国际法分支的海洋法已经完成了其国际海洋法的历史使命,加入《联合国海洋法公约》以及新中国成立以来陆续颁布的海洋区域与管理法律,对海洋区域的确定和空间划分,使得国际法层面的海洋法已经成型。倘若不跳出海洋法从属于国际法的思维定势,海洋环境保护法制的发展将会停留在既有空间而得不到全面的完善。那么,为了服务于我国新时期的海洋立法实践与海洋战略利益,海洋法概念的三维重构,让海洋法得以关注到除了国际海洋区域划分之外的另外两个层面,即,制定国内海洋法和处理海洋共有事务的海洋法,这其中就包含了新形势下的海洋环境保护。所以,按照重构后的新海洋法概念,可以从三个维度来确定我国海洋环境保护的基本范围。第一,以国际海洋法为视角,在公约、条约和国际组织相关规定的基础上,参与调整国与国之间海洋环境保护的法律公约,建立跨国海洋环境保护与执法的合作机制;第二,以国内海洋法为视角,在环境基本法与海洋基本法的相关规定上,进一步完善国家海洋环境保护的基本法律制度,建立国内跨部门的海洋环保综合执法联动机制;第三,在国际与国内海洋法的交叉视角中,关注海洋共有事务,构建处理本国与它国之间有关专属经济区、领海等争议区域的环境保护与执法制度。综上,在全新海洋法概念的基础上理解和重构海洋环境保护的范围,能够为相关的立法完善和制度构建提供一个完整且全面的理论平台,基于此,我们可以进一步分析海洋环境保护与国家海洋战略的相互关系。

    二、我国海洋环境保护法制及其缺陷

    目前,我国已经在国际条约和国内立法的基础上形成了一套成熟的海洋环境保护法律体系,虽然立法有待完善,现行制度也有些许运行不畅,但仍值得关注。

    (一)我国海洋环境保护的法律制度

    在国际法层面,我国参与的海洋环境保护条约主要有1995年7月加入的《联合国海洋法公约》,它确定了内海、领海、毗连区、专属经济区和大陆架是属于沿海国管辖的海洋区域,所有针对上述海洋区域所制定的法律都是海洋基本法律的组成部分。1983年加入《国际防止船舶造成污染公约》,防止并消除船舶排放油类和其他有毒物质以及船舶海损事故造成的海洋环境污染;1985年加入《防止倾倒废弃物和其他物质污染海洋的伦敦公约》,严禁将毒害较大的废物倾倒入海洋;1991年加入《控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》,禁止境外废弃物在我国海域的倾倒。而在我国还在《1990年国际油污防备、反应和合作条例》和《国际油污损害民事责任公约》的基础上,进一步加强国际合作,制定和采取海上油污处置应急计划,确定当事者的民事责任,建立了统一的油污破坏海洋环境赔偿制度。

    在国内法层面,我国的海洋环境法律主要由法律、法规和地方条例组成。在法律制定方面,2015年起实施了新的《环境保护法》,1982年颁布了《海洋环境保护法》后在2013年根据新时期的要求进行了修订,它规定了海洋自然保护区、海洋污染事故应急、船舶污染防治、重点海域污染物总量控制等制度。另一方面,系列配套条例也由国务院颁布或修订用以辅助法律的实施,如,2006年《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》、1996年《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》、1990年《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》、1988年《防止拆船污染海洋环境管理条例》、1985年《海洋倾废管理条例》、1983年《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》和《中国海上船舶溢油应急计划》等。此外,还有一些国家标准和地方性法规作为相应的配套,如,《海水水质标准》、《海洋石油开发工业含油污水排放标准》以及山东、福建、浙江、江苏和辽宁等各沿海省的海洋环境保护条例。

    根据上述公约和法律法规,我国形成了一套适用于海洋环境的法律保护与争端处理机制。根据《联合国海洋法公约》,在概念上,第一条第4款明确“海洋环境的污染:是指人类直接或间接把物质或能量引入海洋环境,其中包括河口湾,以致造成或可能造成损害生物资源和海洋生物、危害人类健康、妨碍包括捕鱼和海洋的其他正当用途在内的各种海洋活动、损坏海水使用质量和减损环境优美等有害影响。”在保护内容上,第十二部分“海洋环境的保护与保全”规定,各国有开发其自然资源的主权权利,有不将损害或危险转移或将一种污染转变成污染的义务,应当采取防止、减少和控制海洋环境污染的措施,并且技术的使用或外来的或新的物种的引进。同时,通过区分污染源,对来自陆地、国家管辖的海底活动、大气层、倾倒船只等造成的海洋污染进行了立法和司法程序的规定。在争端解决方式上,《公约》规定列举了强制性和非强制性两种解决途径。一方面,三种强制性争端解决方式分别是,仲裁、特别仲裁程序和国家海洋法庭。其中,根据附件七,仲裁庭由包含争端当事国国民的共五名仲裁员组成,当事方相互协商,仲裁庭自主制定仲裁程序,一旦过半数的仲裁员做出了一方违反公约关于保护海洋环境规定的裁决时,则为终裁,各方必须遵守不得上诉。根据附件八,特别仲裁庭由包含一名争端国国民的五名专家组成,由第三国国民充当庭长,并在该庭的管辖范围内做出具有确定性的海洋环境污染事实认定,但对争端各方要求的建议则没有裁决的约束力。根据附件六以及《公约》第十一部分“国际海底区域”与十五部分“争端的解决”,国际海洋法庭由21名独立的法官组成,任期九年,可连选连任,他们可以管辖有关《公约》的任何争端,当然包括因海洋环境污染造成的国际争端,此外,该法庭还针对适用强制争端解决程序制定了一些限制与例外。在国内法方面,根据2013年新修改的《海洋环境保护法》,按照权能划分,国务院环境保护行政主管部门、国家海洋行政主管部门、国家海事行政主管部门、国家渔业行政主管部门、军队环境保护部门和沿海县级以上地方人民政府等履行各自相应的环境监督管理职能。在第九章法律责任中,规定了海洋环境监督管理部门责令限期改正、予以警告、处以罚款、追究刑事责任等污染海洋环境的违法情形与惩戒方式。

    (二)我国海洋环境保护法律制度的缺陷

    虽然我国已缔结了一系列海洋环境保护的国际公约,加入了有关海洋环境保护的国际组织,同时还制定了从海洋环境保护法律到部门规章制度的整个海洋环境保护法律体系。但是,从当前海洋生态环境的整体质量和保障力度来看,现实情况堪忧。

    1.法律监管错综复杂,使部门间协调不畅。从我国《海洋环境保护法》的内容设置来看,我国现有海洋执法机构包括了国务院环境保护行政主管部门,国家海洋、海事和渔业行政主管部门,军队环境保护部门和沿海县级以上地方人民政府等,这些执法部门的业务分工各不相同。因此,在环境执法实践中极易出现部门职权交叉甚至阻碍执法进度的情况,既有条款没有清晰明确划分上述各部门间的权限与责任,从而造成海洋环境部门监管机制分散,部门协调不畅,管理效力低下。相互独立却又职能重叠的海洋管理机构,甚至会引发干扰、推诿等影响海洋环境执法工作的行为,弱化国家海洋综合管理的职能,更不用说构建科学、高效、统一的跨部门海洋环保综合执法机制。

    2.海洋基本法的缺失,使法律体系不完善。从现行海洋环境法律体系的构建来看,宏观上缺少作为统领性质的海洋基本法,微观上则缺少适合海洋生态环境系统的具体性、区域性环境保护法规。既有法律法规大多针对单项海洋资源的开发、管理和保护而制定,它们过于强调相应资源利用的特殊性和重要性,从而忽视了其它海洋环境资源的保护与开发,这使得环境管理的法律法规种类繁多却各自为政。缺乏具有统领性质的海洋基本法律,难以让海洋环境资源保护与开发的法律形成一股合力。因此,根据新时期的海洋发展特征,尽快厘清新的海洋法概念,积极起草能够涵盖三个维度的《海洋基本法》,从而建立、健全海洋环境管理与保护的法律体系。此外,在现有海洋环境法律制度偏重普遍性与一般性的内容中,仍然缺乏对具体区域和特殊环境问题的法律规制,在基本法的前提下,推进南海、东海等区域环境保护法以及海岸带管理法等法律的起草。

    3.处罚规定力度过低,法律责任不够严重。《海洋环境保护法》中法律责任一章对破坏海洋环境的违法行为分别规定了法律的惩处方式,赋予行使海洋环境监督管理权的部门相应的执法权能,这些处罚规定分别有:责令限期改正、予以警告、停止违法行为、采取补救措施、没收其违法所得、重新安装使用、责令限期拆除、责令停止生产或者使用、责令关闭、消除污染危害、依法给予行政处分、处以一万元至一百万元不等的罚款、依法追究刑事责任等。从法律责任来看,对海洋环境污染造成严重后果的仅仅施以经济上的制裁显然过轻,不足以弥补因环境的不可修复性而带来的巨大损失,也不符合环境保护法律观念从“防止”到“防治”的新要求,无法从法律权威上对污染海洋环境的行为进行威慑和防治。

    此外,我国还面临着海洋污染核算办法标准不统一、国家海洋委员会等管理机构不完整、海洋重大污染事件风险预警及应急响应制度不健全、海洋法规原则性过多可操作性不强等具体问题。同时,在2013年新修改的《海洋环境保护法》中,部分条款仍不能满足海洋战略发展需要,相关内容必须得到完善。

    三、关于海洋环境保护和国家利益维护的若干思考

    (一)海洋环境保护能促进国家利益的维护

    海洋占据了地球总面积的71%,其中,我国管辖海域面积达300万平方公里,大陆海岸线长达1.8万公里,内水和领海面积也有38万平方公里。因此,海洋开发利用成为了海洋战略的重要组成部分,而在开发战略的实施过程中,对海洋环境的保护更是国家利益的重要组成部分。

    1. 政治利益。我国积极开展海洋环境保护工作,有利于国家政治利益的维护,应当积极制定相关海洋环境保护的国内法律,对这些海域实行有效管理,维护国家的政治利益和主权完整,保证管辖区内海岛的社会稳定。在国际海洋法领域,积极参加国际组织、缔结公约,参与国际海洋环境保护的交流与合作。在国内与国际海洋法未涉及的海洋事务领域,可通过环境监测、渔政执法等活动,积极履行权益,在争端海域或海岛宣示主权,维护本国的主权完整和海洋利益。同时,在公海、国际海底区域等处执行海洋环境科研考察等国际义务,参与分享国际海洋政治与发展的利益。

    2. 经济利益。海洋作为我国物资的后备基地,既值得我们合理有效的开发又需要对其投入最严格的环境保护、监察与惩戒机制,作为对外经济贸易的主要运输途径,我国七成以上的外贸活动需要通过海运来实现,其带来的经济价值已逾数万亿。2015年3月《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》发布,借助中国东盟“10+1”、亚太经合组织等成熟机制,我国的海洋战略与国家经济利益,将会在海洋环境保护和国际交流的媒介下实现共同发展。“中国和东盟之间将来必然要在海洋环境保护领域实现合作。因此,如何加强双方目前在经济利益的合作,将为未来的海洋环境保护合作实践提供坚实的基础。”

    3. 安全利益。近代以降,北洋水师全军覆没的经历表明,对国家安全的维护,必须将海洋安全放在首要位置。海洋环境问题将引发对国家安全和主权利益的关切,作为国土面积向海洋的延伸,相关海域与争议岛屿是当前周边邻国针对中国崛起而采取的主要干扰手段。一些国家利用中国提出“主权在我、搁置争议、共同开发”的倡议,企图协调一致对付中国,它们不断抛出“中国威胁论”,妄图在海洋发展上抑制中国的和平崛起。今天,中国在南海与东南亚各国就岛屿主权的争端,中国在东海与日本就专属经济区油气田的争端等等,其本质反映出我国西北太平洋海域中日韩三国的国家安全博弈,也体现了东南亚诸国对我国东亚海区主权的侵犯。因此,以通过参与国际海洋环境保护合作和执法等方式,在上述争议地区开展合法的环境保护活动,既体现出我国良好的国际形象,也展现了我国作为负责任大国的政治气度和智慧,是保障海洋安全和主权完整的重要手段。

    (二)加强海洋环境保护的具体建议

    鉴于海洋环境保护战略对国家利益的新拓展,当前我们必须重视海洋生态价值和经济利益,同时在提升主权意识和国家安全观的目标下进一步加强对海洋整体生态环境的保护。

    1. 加快以制定海洋基本法为总目标的海洋环境保护立法进程。当前海洋环境保护法律体系纷繁复杂,既缺乏一部统领性的海洋基本法,又缺乏宪法最高法层面对海洋环境保护的宣示。因此,首先,应当在宪法中加入海洋环境权的宣示性条款;其次,必须加快制定包含三维概念内涵的海洋基本法,在其中增加有关海洋生态保护和海洋污染防治的具体章节;再次,改变过去行政部门以分别立法的方式来规制海洋环境污染行为的方法,争取实现法律的统一,让综合执法衔接顺畅进行;最后,大力促进沿海各省的地方立法,根据地方海域特色制定相应的法规,解决具体的海洋生态环境保障问题。这样一来,才能实现海洋环境保护立法在中央与地方的统一、上位法与下位法的统一、部门间协同立法的统一,最终实现一套完整的海洋环境保障法律体系。

    2. 以整体管理方式建立海洋综合管理体制,实现跨部门协调合作。海洋的巨大承载性,使之成为包含国家利益、发展战略和社会发展的综合体,这造成了海洋环境保护涉及的部门众多、管理复杂、人力资源有限、法律适用冲突。因此,需要构建一套整体方案,形成海洋综合管理体制,即要考虑海洋生态发展的自身特性,也要关注人类活动对海洋环境的间接影响,还必须秉承可持续发展的原则,设立海洋综合管理与协调部门。以海洋经济发展与海洋环境保护并重为核心,兼顾国家和地区各部门的经济利益,减少海洋环境保护执法过程中的隔阂与矛盾,实现跨部门、跨地区的互利共赢。所以,必须设立专门的海洋综合管理部门,整合行政资源,集中应对影响海洋环境保护的事件。“对海洋环境规划来说,综合性海洋管理部门可以打破行政局域的限制,更好地从海洋特性出发,保护好海洋环境。”

    3. 加大海洋环境执法和惩罚的力度。法律的生命在于实施,而实施效力在于法律的执行、处罚的到位。但从前文分析可知,目前我国海洋环境污染的执法与惩罚力度明显不足,仅仅规定罚金、停止侵害、行政处罚和追究刑事责任等处罚措施显然不足以实现威慑海洋环境污染行为的目标。一方面,法规的交叉使相关部门的职权出现重合,海洋环境执法的力度和效率大打折扣,对此应当完善既有的执行、监督程序,明晰部门间协调合作程序,加快海洋环境应急事件的处理效率;另一方面,对于国内海洋法的实施,则要进一步增加对污染行为的惩戒力度,迫使相关自然人和法人能够积极履行海洋环境保护义务,用更加严厉的惩戒,威慑行为人严格按照海洋环境标准进行操作。同时,为了弥补海洋环境污染后果的扩散较慢、不易发现等特征,国内法律还可以适当延长海洋环境污染责任的追诉期,惩戒严厉、防治结合,让海洋环境保护的司法程序更加严格,让海洋环境污染责任人难逃法律的制裁。

    此外,学界还有许多完善海洋环境法律保护制度的具体建议,例如,在海洋环境保护规划中引入环境影响评价制度、建立相对集中的海洋综合管理体制、贯彻预防为主原则、完善环境犯罪立法和海洋污染防治基本法律制度等途径。

    综上,我们要加大海洋环境执法和惩罚的力度,建立海洋综合管理体制,构筑以海洋基本法核心的海洋环境保护法律体系。海洋环境保护的实现将成为推进海洋战略发展,维护国家利益的重要手段而产生划时代的意义。

剩余权利语境下专属经济区内沿海国环境保护管辖权研究

刘惠荣

    摘要:以《联合国海洋法公约》为代表的现代国际海洋法创造了专属经济区制度,拥有广阔海域的沿海国获得了开发利用海洋资源的更多权利。《公约》赋予沿海国在专属经济区范围内的主权权利和管辖权,但并未厘清沿海国与其他国家之间的权利界限,遗留了许多剩余权利问题。过分依赖剩余权利论尤其是“非此即彼”的判断方式,不利于专属经济区内海洋环境污染管辖权问题的解决。为了维护沿海国的海洋权益和海洋安全,沿海国应加快公约的国内法转化进程,加强海洋环境治理的国际合作。

    关键词:《联合国海洋法公约》;专属经济区;剩余权利;环境保护管辖权

    作者简介:刘惠荣,中国海洋大学法政学院院长,教授,博士生导师。(山东 青岛,266100)

    基金项目:教育部人文社科重点基地项目“维护我国海洋权益的国际法律环境和实践研究”(11JJD820010)

    1982年,第三次联合国海洋法会议签署的《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)是调整全球海洋事务的海洋宪章,它为人类提供了从事海洋活动的基本法律框架。为最大限度地保障各种类别的国家在海洋利益的分配均衡,《公约》建立了不同功能的海洋区域制度,赋予各国在不同区域享有不同的权利、履行不同的义务,海洋区域制度的一个重要特征是扩大了沿海国管辖权和缩小公海自由。但是,由于沿海国与非沿海国之间、海洋强国与其他国家之间存在着严重的利益分歧,作为艰难谈判妥协折衷结果的《公约》在许多制度设计上留下了悬而未决事宜或者模糊规定。这些问题构成了学界以“剩余权利论”为题的研究热点。专属经济区制度(Exclusive Economic Zone,简称EEZ)是第三次联合国海洋法会议的重要创举,反映了发展中的沿海国与传统海洋大国之间利益博弈的结果。专属经济区内海洋环境管辖权的纷争以及相应的责任分担问题,本质上属于国家海洋权益与海洋安全问题。

    一、《公约》对专属经济区法律地位的界定及相关权利义务的分配

    传统海洋法缘起于格劳秀斯时代,其核心要旨是海洋自由。即海洋是“共有物”,属于全人类所有。海洋法的演变过程其实是在符合和平利用海洋的目标要求下不断对海洋实施“区分所有”或者“区分占有”的历程。200海里专属经济区或者渔区制度缘起于沿海国向海洋索取海洋生物资源以及海洋非生物资源的诉求运动。《公约》第五部分对专属经济区的法律地位、沿海国的权利、管辖权和义务以及其它国家的权利义务作了界定。

    (一)《公约》对专属经济区法律地位的界定

    《公约》第55条将专属经济区界定为“领海以外并邻接领海的一个区域”,将专属经济区制度称之为“特定法律制度”,其宽度从测算领海宽度的基线量起不应超过200海里。沿海国可以根据本国的利益和需要,在200海里的范围内自行确定其专属经济区宽度。由于专属经济区的划定改变了传统海洋法确立的领海之外皆为公海的格局,因此,专属经济区的法律地位须综合考察《公约》第七部分“公海”的有关规定加以确定。第七部分的第一条(第86条)规定,本部分的规定适用于不包括在国家的专属经济区、领海或内水或群岛国的群岛水域内的全部水域,本条规定并不使各国按照第85条规定在专属经济区内所享有的自由受到任何减损。综合上述规定可以判断,专属经济区是一种间于领海与公海之间性质的海域,具有混合或复合水域的法律地位或性质。王铁崖指出:“可以肯定地说,它既不是国家的领海,也不是公海的一部分,而是一种‘自成一类’的领域。”

    (二)《公约》对专属经济区相关权利义务的分配

    《公约》规定,沿海国在专属经济区内享有一定主权权利和管辖权,同时承担一定义务,具体如下:

    1.沿海国享有的主权权利均与自然资源和经济活动有关,即以勘探和开发、养护和管理专属经济区海床和底土及其上覆水域的自然资源(包括生物资或非生物资源)为目的的主权权利,此外还有对在该区域内从事经济性开发和勘探有主权权利。上述权利专属于沿海国;非经沿海国同意,其他国家不得进行开发和勘探。《公约》使用与“主权”概念有所区别的“主权权利”概念,赋予沿海国在200海里范围内下至海床和底土、上至上覆水域的以自然资源的勘探、开发、养护、管理为目的的经济活动的行为自由。国际社会普遍认可沿海国这一类别的权利。

    2.沿海国在区域内对以下三类事项拥有管辖权:一是人工岛屿、设施和结构的建造和使用;二是海洋科学研究;三是海洋环境的保护和保全。

    3.沿海国享有《公约》规定的其他权利和义务,同时应承担两项义务,即在专属经济区内行使自己的权利和义务时,应适当顾及其他国家的权利和义务,并应以符合《公约》规定的方式行事。参见《联合国海洋法公约》第56条、第60条。

    第三次海洋法会议被公认为是“国际关系史上最广泛”的一次国际会议,因而自然也是求同存异难度极大的一次会议。为了平衡各方利益,《公约》还赋予专属经济区内其他国家一系列权利,包括航行和飞越自由,铺设海底电缆和管道的自由,以及与这些自由有关的海洋其他国际合法用途。《公约》同时要求其他国家在行使上述权利时,也应适当顾及沿海国的权利和义务,并应遵守沿海国按照本公约的规定和其他国际法规则所制定的与本部分不相抵触的法律和规章。参见《联合国海洋法公约》第58条。

    《公约》对专属经济区内沿海国与其他国家之间的权利分配有些微妙。一方面,《公约》允许沿海国向领海以外的本属于公海的一定区域扩张权利,所扩张的权海时,《公约》的表述采用排除法,明确地把专属经济区同领海、内水和群岛水域等国家管辖海域利主要蕴含与海洋资源开发利用相关的经济利益,当然也理应包含附随的海洋安全利益。在定义公并列,排除在公海之外。另一方面,《公约》也并未完全将专属经济区如同领海一样划归沿海国,仍为其他非沿海国家保留了如航行自由、铺设海底电缆和管道等权利。因此,专属经济区制度中出现了沿海国和其他国家“你中有我,我中有你”的局面,从而产生了所谓“剩余权利”问题。《公约》也给出了解决权利归属不明的方法,专门规定了一项原则,要求有关国家在公平的基础上,参照一切有关情况,虑及所涉利益与有关相对各方乃至整个国际社会的重要性,处理彼此利益关系,解决纠纷。参见《联合国海洋法公约》第59条。 这条原则中需要把握两个要点:(1)公平是解决彼此利益纠纷的准则;(2)不应将专属经济区内航行、捕鱼、铺设海底电缆和管道、环境治理以及军事活动等各种各样的活动用一个处理原则一刀切,应“参照一切有关情况”,“虑及所涉利益”,顾及国际社会。本文重点探讨的是其中的海洋环境保护管辖权。

    二、剩余权利语境的分析

    《公约》并未使用剩余权利一词,但是不少中外学者认为公约关于专属经济区的规定中存在剩余权利问题。一般认为,“剩余权利”覆盖到《公约》中没有具体规定但是实践中存有争议的事项。在剩余权利的外延上,也有一部分取得了共识,即专属经济区内的军事活动是否合法、航行和飞越的自由和限制是什么、适当顾及沿海国的权利和义务中的“适当顾及”的内涵和外延、海洋科研的具体含义、海洋的其他国际合法用途等,其他部分则由于各国实践的不同而有所不同。

    (一)从人民主权原则推导出来的“剩余权利”

    “剩余权利”一词通常被解释为法律未加明文规定或禁止的权利。法律的存在旨在保护主体的特定利益(或法益),一般情况下法律是以赋予一定主体法定权利的形式来保护他们的利益。当所有权利(或法益)均由法律明文规定保护时无需“剩余权利说”,当法律规定没有穷尽所有法律应保护的利益时,就需要用“剩余权利说”证明权利(或法益)的存在。权利不以法律明文规定为限制,剩余权利就是法律未加明文规定或禁止的权利。

    根据卢梭的人民主权理论,国家权力不过是从自然状态下的每个个体手中集合到人民整体那里。依此推理,沿海国在专属经济区内若享有全部《公约》未明确规定或禁止的权利(或者权力),是否应追溯到沿海国原本就拥有的这一区域内的权利呢?显然无从得出这一结论。从实证法视角看,一个国家的国内法可以根据人民主权原则推导出,宪法中未做明确规定或未禁止的权利属于剩余权利。美国联邦宪法据此推导出联邦政府与各州政府之间的权力分配原则。但是,国际法与国内法的产生方式大不相同,国际法上并不存在一部统一的宪法,尤其是在国际公法领域,并不认可个人可以作为国际法主体而参与国际规则的制定。因此,将从人民主权原则推导出来的剩余权利的概念直接适用于国际海洋法中,尤其是运用于近几十年新创立的“自成一类”的海洋空间则有失偏颇。必须根据国际海洋法的特性界定剩余权利的内涵,进而更准确地把握国际海洋法中剩余权利的要义。

    (二)国际海洋法意义上的“剩余权利”

    首先需要从法理意义上厘清剩余权利的内涵概念。其一,剩余权利的存在范围应当限定在一个法域内,超越法域将会造成混淆。一国法域内可以从人民主权原则中推导出剩余权利,因为权利和权力最终都属于人民。凡是法律未明文确认或禁止的权利应属于人民。在国际社会也要沿着海洋最终属于谁、海洋区域应当如何划分这一思路来考察剩余权利问题。其二,剩余权利论中应包含权利、权力以及义务和责任多层涵义。单纯享受国际法上的权利而不履行国际义务的权利不应存在,“剩余权利论”观点应力戒单纯地“唯权利说”。就沿海国的海洋环境管辖权而言,管辖权既是权力也意味着保护海洋环境的职责。其三,何谓“剩余”?对于权利而言,法律未明文规定或禁止的则为自由,即存在剩余权利;对于权力而言,法律未明文规定或禁止的,权力是否存在乎?如果存在,是否权力共享?还是排他占有?这是本文思考专属经济区剩余权利、尤其是沿海国行使海洋环境管辖权时应恪守的基本认识。

    国际关系中,各国通过明示的方式来确定国际法的基本内容,无论该行为是允许的还是禁止的。《公约》的相关条款也体现了这一原则,如第17条所有国家都享有无害通过权,第28条对外国船舶的民事管辖权中,采用明示的方式列举了沿海国不得从事的行为,均是明确列举各国可以或不得从事的行为。由于《公约》的制定过程更多体现为国家之间的斗争和妥协,因此,《公约》也不得不做出一些含糊其词的规定。在各国利益冲突的情形下,《公约》对某些事项只进行了原则性规定,甚至有些相关规定之间存在冲突。关于这一部分权利,虽然《公约》规定不明确,但却是各国都“普遍同意”的权利,只是对于权利如何分配、如何行使尚未达成一致意见,有待于日后的国际实践或是进一步协商。日后在国际实践中如何协商达成一致意见,应当秉承《公约》所确定的原则性立场以及国际法一般原理。例如,1959年签订的《南极条约》确立了冻结主权、和平利用南极以及保护南极环境和生态系统的基本原则,目前的南极生物资源养护议题、南极生物勘探议题甚至未开的南极矿产资源探勘开发议题都不应脱离南极条约所确立的原则框架。

    综上所述,可以把《公约》确定权利的方式概括为两种类型:一种是公约明确告知哪些行为是被允许的或者被禁止的;另一种是各国在公约中达成了定分止争的原则性约定,从而为将来进一步谈判磋商奠定基础,各国可以据以衡量哪些行为应当是《公约》被允许的或者被禁止的。在第一种情形下,可以采用“非此即彼”的逻辑法则理解公约确定的规则,进而解读剩余权利;在后一种情形下,“非此即彼”的逻辑判断则有失浅显,应当运用公约确立的基本原则从整体性、系统性解读各国权利义务的归属。鉴于海洋环境具有整体性,海洋污染具有跨界流动性特点,国际社会不分沿海国和其他国家,都应承担起保护海洋环境,防止海洋环境污染和生态损害的义务与责任。因此,在《公约》将海洋环境管辖权赋予沿海国的同时,其他国家也应承担保护海洋环境不受污染的义务。

    三、专属经济区中沿海国海洋环境污染管辖权

    自上世纪中叶以来,国际社会在防止船舶污染海洋方面开展了大量活动,进行了不懈的努力,但是,海洋污染究竟由谁管辖?如何管辖?莫衷一是。

    (一)国际社会关于海洋环境污染管辖权的争议

    自从有了领海概念,传统的公海自由原则打开了缺口,沿海国的管辖权扩展至领海。而航行于公海的船舶除了遵守国际法,只服从船旗国的法律管辖,即船旗国管辖权。《1954年国际防止海上油污公约》(以下简称《油污公约》)将船旗国管辖权原则确立下来。沿海国本是海洋污染的直接受害国,在联合国第三次海洋法会议上,沿海国就其是否应当拥有海洋管辖范围内的污染管辖权与海洋航运大国展开激烈交锋,该议题成为争论最为激烈的议题之一。肯尼亚率先提出草案,厄瓜多尔、萨尔瓦多、巴拿马、秘鲁和乌拉圭五国继后,向大会提出了保护海洋环境的方案。概言之,他们均提出,各国应在其海洋管辖范围内采取一切必要措施,防止或控制污染。从形式上看,这些国家主张的管辖权包含着是对海洋环境承担保护的义务和责任。但是,美国和前苏联等大国坚决反对沿海国的这一主张。1973年,美国向联合国国际海底委员会提交一份关于保护海洋环境的议案草案,主张:“关于来源于海上的对海洋环境的污染,各国应采用执行国际标准的法律和规章,或可采用并执行更高标准。”美国坚持国际标准必须由国际管理局或政府间海事协商组织制定。

    争执以达成折衷性条款而告终。条款规定,沿海国在专属经济区内可以享有对海洋污染的立法权和管辖权;作为限制条件,上述立法权和管辖权被限定于可通用的国际规则和标准并使其有效的该国的法律和规章。《公约》第211条第5款对此作了规定,但并未阐明哪些规则和标准属于“一般接受的国际规则和标准”,哪些国际组织属于“主管国际组织”。由此可见,有关沿海国海洋污染的管辖权属于有《公约》授权但规定不够明确的,因此,被“剩余权利论”者列入了专属经济区剩余权利之中。

    (二)防止和控制海洋环境污染的国际规则和标准

    第三次海洋法会议除了屈服于美苏等大国反对肯尼亚等国维护沿海国管辖权主张的压力外,也是着眼于维护全球海洋整体生态观的目的考虑的,有意识地突破沿海国海洋环境污染管辖权的专属性,谋求全球合作和区域治理,达成国际标准和准则,最大效率地保护海洋环境。相关国际规则和标准如下:

    1.绝大多数造成海洋污染的情形是航行船舶的排污行为,如石油、散装有毒液体物质、船舶污水和船舶垃圾等。为应对此类污染,最重要的国际规则是1954年的《油污公约》和《1973年国际防止船舶污染公约》,国际海事组织于1978年对后者进行了补充,通过了《1978年议定书》,二者合并为一个整体,简称为MARPOL73/78。MARPOL73/78打破1954《油污公约》确立的船旗国管辖为主的原则,修改为船旗国、沿海国和港口国三方管辖,分别赋予沿海国和港口国对污染船舶实施检查权和行政处罚权,进而提起司法审查的权力。《公约》第211条对沿海国对船舶的防污管辖权作了特别规定。关于防止、减少和控制船舶污染的法律和规章的执行,《公约》依污染源、污染行为地、海洋环境损害后果以及污染者的态度等情形,规定了“一揽子”方案,即沿海国、港口国、船旗国分别享有独立处理违章船舶的执行权,其中船旗国对船舶的一般违章行为的执行权在某种程度上具有优先性。

    2.海运事故造成溢油已成为目前海洋污染的主要根源。1967年“托利卡尼翁”号(Torrey Canyon)在位于英法之间的公海触礁造成原油泄漏事故,原油泄漏达3800万加仑,原油漂浮到英法沿岸,造成严重的海洋污染。两国政府花费了7000万巨额资金实施公海干预,而国际社会却采取了默认的态度。鉴于这一恶果,《1969年国际干预公海油污事件公约》明确规定,有关国家可以在“意识到有必要保护他们的国民利益,使其免于遭受海上事故引起的海上和海岸线油污危险的严重后果”时在“公海上采取必要措施,并且这些措施不影响公海自由原则”。也就是说,针对海洋污染事故,沿海国可以将其管辖权延伸到公海,但仅限于危险且严重而紧迫情形。

    3.对于陆上废弃物、污染物的海上倾倒,《公约》原则性地规定了沿海国管辖权的内容,第210条第5款规定:“凡没有得到沿海国的许可,在其领海、专属经济区或者大陆架上面水域进行海上倾倒是不允许的,沿海国有权对这种倾倒做出规定加以控制”。

    综上所述,不应过分依赖剩余权利论、尤其是“非此即彼”的判断方式来裁判专属经济区内海洋环境污染管辖权问题。《公约》在明确赋予沿海国专属经济区海洋环境管辖权以及相关义务责任的同时,也要求其他国家以至于国际社会承担保护海洋环境的义务和责任。在具体的义务分担和责任认定上,《公约》从相关国际规则和标准中综合考量权利义务,将问题引入更为广泛的船旗国、港口国和沿海国三方关系中,并且在管辖的依据确定上引入各国遵循国际社会普遍认可的规范,将海洋环境保护问题纳入国际社会共同关注的事项中,呼吁环境治理的国际合作。

    四、专属经济区内海洋环境治理的路径选择

    1982年的《公约》在专属经济区内海洋环境污染管辖权问题上一定程度上突破了传统单纯的船旗国管辖原则,赋予沿海国和港口国一定的管辖权。《公约》赋予沿海国的管辖权集中在防止污染法律和规章的制定和执行两个方面,而对事后救济的司法管辖权并无专门规定。海洋环境治理应当从国内和国际社会两个方面不懈努力。

    (一)国家层面

    专属经济区剩余权利论的有利之处在于,该理论充分关注到沿海国在专属经济区内所享有的主权权利以及管辖权,反映了现代海洋法发展的大趋势。从沿海国方面,首先应当加快已签订的国际条约的国内法转化进程,建立和完善相关国内立法,明确执法依据、执法权限和执法措施,在维护国家权益的前提下尽可能地使国内立法与普遍的国际规则和标准相衔接。其次,应当加强对专属经济区内各种污染海洋行为的监督检查,及时发现,迅速开展执法。

    (二)国际层面

    在国际社会推进海洋事务国际合作和区域合作。海洋的整体性决定了其环境治理应当采取全球合作方式。海洋环境污染的危害决不仅仅及于沿海国一国,日本福岛核辐射造成的危害范围到底有多大,目前尚不明了。隔岸观火不利于海洋环境污染的治理。近年来,国际社会在治理海洋环境方面采取了一系列行动。国际海事组织(IMO)加快了《MARPOL公约》附则的修订工作。联合国环境规划署(UNEP)历次会议呼吁加快与国际海事机构等组织展开更密切的合作,减少由于航运造成的海洋污染。一些区域性组织如亚太经合组织(APEC)发表声明,敦促各成员经济体承诺加强海洋环境的可持续发展和保护,减轻气候变化对海洋的影响。APEC第23届海洋资源保护工作组(MRCWG)会议讨论通过,成立了APEC海洋可持续发展中心(简称APEC海洋中心)。2011年11月1日,APEC海洋中心揭牌仪式在北京举行。APEC海洋中心是中国在APEC框架下设立的首个海洋合作机制。APEC海洋中心旨在通过政策研究、决策咨询、研讨培训、对话磋商以及开展示范项目和技术援助等活动,促进APEC各成员之间海洋领域的务实合作,加强海洋可持续管理,深化海洋防灾减灾,推动海洋经济合作,实现亚太区域海洋的可持续发展。第四届东亚海大会于2012年7月9-13日在韩国昌原市召开,大会围绕着“建立蓝色经济:东亚海地区的策略、机遇和伙伴关系”主题分别从5个方面: 在地方层面培育基于海洋的蓝色经济的机遇与挑战;加速创新支持建立基于海洋的蓝色经济;通过海岸带和海洋综合管理确保海洋生态系统服务功能;最佳管理实践;满足海岸带和海洋综合管理能力和制度需求等进行了热烈的研讨。

    综上所述,《公约》作为全球海洋宪章构建了包括专属经济区在内的各种海洋秩序的基本规范,国际社会应秉承和平利用海洋的基本宗旨,以共同关注海洋环境的姿态谋求合作,保护海洋,保护地球。专属经济区内的海洋环境治理除了要依赖沿海国的海洋环境管理之外,更需要通过国际社会共同努力,推进海洋环境全球治理进程。

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( 网站编辑:赵梦姣 )
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