做好建设扬子江城市群大文章

    一、建设扬子江城市群是着眼江苏未来发展的战略之举

    城市群既是城镇化的主体形态,也是参与全球竞争和分工的新兴地域单元,是经济社会和城市化发展到较高阶段的产物。从美国东北部、北美五大湖、日本太平洋沿岸等世界级城市群发展历程看,当城市化率超过70%以后,以往单个城市发展的模式逐渐改变,城市之间趋于抱团发展、集聚发展,城市区域化、区域巨型化态势明显,城市群成为全球经济重心最重要的承载体,是最具活力和竞争力的核心区。省委、省政府作出建设扬子江城市群这一重大战略决策,既顺应了发展大势,又在此基础上,充分考虑了需要和可能。

    从需要的角度讲,江苏无论是参与未来国际竞争还是推动区域协调发展,都需要构建新的战略载体,建设扬子江城市群是现实的选择。

    世界经济发展已经进入到要素分工的新阶段,全球资本、技术、人才等要素争相向最有效率的地方流动,城市群成为世界各国提升要素集聚力、抢占发展制高点的主导力量。发达国家纷纷打造效率更高、实力更强的巨型城市区域,形成集聚要素的强大“引力场”。如果说,过去参与国际竞争,江苏是以单个城市作为重要基础和载体的话,那么今后就必须构建整体联动、更加高效、具有较高发展水平的城市集群,进一步整合空间资源、发展要素和创新网络,优化生产、生活、生态空间,构建以创新为驱动力的发展方式和产业体系,发挥1+1>2的集聚协同效应,大幅提升要素集聚力、经济效率和竞争力。

    打造扬子江城市群,是深化实施全省功能区战略、促进区域协调发展的一个战略考量。我省苏南、苏中、苏北三大区域发展的梯度差异仍然较大,苏南地区作为全省发展的先行区,主要承接上海辐射,对苏中、苏北地区辐射效应有限。苏中与苏南虽然近年来融合步伐加快,但要素流通仍然不足,城市协调仍然不足,苏北受苏南辐射作用更弱。打造扬子江城市群,省委、省政府的一个重要战略意图,就是要打破三大板块的地理分界和行政壁垒,使苏南苏中进一步融合起来,沿江城市实现一体发展,发挥更大作用,形成更为强大的经济增长核,更好辐射、带动和支撑包括苏北腹地在内的其他区域发展。

    从可能的角度看,建设扬子江城市群具备良好的基础和条件,具有广阔的发展前景。

    首先,地理区位优势独特,可以形成聚合度更高的发展单元。在自然地理区位上,我省沿江区域位于长江中下游平原,不仅跨江而且临海,自然禀赋优良,人居环境优越。在国家战略布局中,沿江区域是国家“一带一路”和长江经济带的重要对外开放门户,多重国家战略在这里叠加。如果打造成聚合度更高的发展单元,可以依托优越的地理区位条件和政策资源,在更大范围内、更高层次上集聚利用高端要素,促进区域发展能级和水平整体跃升。

    其次,综合经济实力雄厚,具有推进区域一体化发展的坚实物质基础。作为我国经济先发地区之一,沿江地区发展集聚程度高,经济总量达6万亿元,以占全省近一半的国土面积、3/5的人口,创造了全省80%的地区生产总值、90%的进出口总额,产业集群优势明显,新兴产业规模居全国前列,创新能力全国领先,创新型城市密集,城镇体系完善,改革开放先发优势明显,企业、城市、人才国际化水平较高,各方面都为推进区域一体化发展奠定了坚实基础。

    再次,跨江融合态势日益形成,城市群的形态已经“呼之欲出”。现在沿江城市的立体综合交通网络基本形成,是我国交通信息网络便利通达、基础设施保障能力较强的优势区域。随着高速铁路建设、过江通道加密、城际快速通勤网络形成以及互联网深入发展,过去因长江天堑阻隔形成的苏南、苏中板块正在加速融合,南京都市圈、宁镇扬一体化、上海大都市区等区域联盟加快发展,跨江跨区域合作不断深入,主要节点城市之间的“半日工作圈”、“一日生活圈”逐步形成,一体化、同城化发展趋势不可阻挡,城市群的空间形态已经具备雏形。

    二、明确扬子江城市群建设的战略定位

    在全省整体区域功能布局中,扬子江城市群应该具有什么样的战略定位、担负什么样的使命任务,要放在更广的视角下来考量。综合各方面研究,可从以下三个维度来进行定位:

    第一个维度,在省内是全省经济的“发动机”和增长极。扬子江城市群把苏南与苏中进一步融合起来,形成一个新的经济板块。对这一板块的发展,不是一般性的要求,而是标杆性、引领性、先导性的要求。要通过转型升级,加快集聚高端要素,高端嵌入全球价值链,形成高端发展的新经济板块,成为全省范围更大、马力更强劲的“发动机”和增长极,支撑全省、带动其他区域发展。具体来讲,产业发展上,经济增量以新经济为主,制造业以智能制造为主,现代服务业以新商业模式为主,加快构建以服务经济为主导、智能制造为支撑的现代产业体系;创新驱动上,开放式吸纳、集聚、共享创新资源,突破关键核心技术,形成创新驱动主引擎;城市发展上,打破沿江横向分割,探索跨江融合、江海联动的一体化发展新模式,深入推进产业对接、园区合作、要素共享、基础设施共建、公共服务均等化,形成错位发展、优势互补的发展格局,特别要带动北沿江地区发展,实现城市群“中部隆起”,整体提升发展能级,切实建成全省的产业高地和创新高地。

    第二个维度,在国内是长三角城市群北翼核心区和长江经济带绿色发展示范区。我们建设扬子江城市群,不是另起炉灶,而是要以一个高度协同、具有自身特色的次级城市群,更好地对接、参与、支撑长三角世界级城市群建设。需要把握住两个关键:一个是“核心区”,不仅是江苏发展的核心区,更是长三角世界级城市群的一个核心区。要从产业发展、创新驱动、城市建设等各方面加快内涵发展,提升整体竞争力,成为长三角城市群的重要增长核。如果竞争力不持续提升,“核心区”地位就会不保。另一个是“北翼”,这不光标识了扬子江城市群的地理方位,而且内含了与外部联系联动发展的要求。向北,要与江淮生态大走廊、构想中的生态经济区等战略联动,引领苏北发展;向东,强化与上海的对接,主动实施借力发展、错位发展,更好承接上海辐射;向南,密切苏浙两地联系,构建宁杭城市带,打造绿色经济走廊;向西,加强与皖江城市带、合肥城市圈的交流互动,带动更多周边城市包括皖南地区发展,形成城市连绵区。通过与四大外部经济区域的整合交流,形成更紧密的整体,共同建设长三角世界级城市群。

    同时,扬子江城市群是长江经济带上发展基础最好、综合竞争力最强的地区。对于长江经济带发展,中央总的基调,是“共抓大保护、不搞大开发”。落实这一要求,扬子江城市群理应发挥先行示范作用。现在沿江两岸仍有不少地方属于低水平的过度开发,无序发展的问题仍然存在,以石化产业为主导的产业结构存在安全隐患。加快产业结构调整势在必行,但不是简单地全盘退出,关键要加快优化整合,提高环境门槛。要在绿色发展、转型发展、集约发展上下更大功夫,加快产业升级,降低生态负荷,加快构建绿色低碳、集约高效的生产生活方式和城市建设运营模式,探索跨区域生态体系建设联动机制,共同建设“绿色生态廊道”,全面提升绿色发展质量和整体宜居魅力,建成长江经济带示范性的“绿色城市群”,率先走出一条经济发展和生态文明相辅相成、相得益彰的新路子。

    第三个维度,在国际上是竞争力强、影响力大的开放重要门户和标志性区域。扬子江城市群作为我国对外开放的先行地区、“一带一路”交汇地带,既是江苏的、中国的,也是世界的,应该更加开放、更具“国际范”。今后适应经济全球化的新形势,要加快构建公正、合理、透明的国际经贸投资规则体系,全面实行准入前国民待遇加负面清单管理模式,优化法治化、国际化、便利化营商环境,打造在亚太乃至全球有重要影响力的国际金融服务体系、国际商务服务体系、国际物流网络体系,推动生产要素有序流动、资源高效配置、市场深度融合,更高层次上参与国际合作和竞争,形成竞争力更强的对外开放重要门户,成为“一带一路”上影响力更大的开放合作标志性区域。在全球化和新一代信息技术支持下,世界经济的“地点空间”正在被“流空间”所代替,核心城市是各种“流”的交汇地。要加快南京和苏州等中心城市建设,完善提升核心功能,增强竞争力、带动力和影响力,真正成为世界经济的门户城市、全球“流空间”的重要节点。

    三、远近结合推进扬子江城市群建设

    建设扬子江城市群是事关全局的一项重大课题,要坚持“快思维”与“慢思维”并重、当前与长远相结合,扎实有序地推进。

    一方面,对重大问题要研究透。一是规划范围和边界的问题。有不少同志提出,应将城市群的基本空间单元确定到县(市),划定空间范围才能做到客观、精细。具体到扬子江城市群的边界怎么划,是把沿江八市全域框进来,还是具体到县级城市?这个问题在做规划时还需要认真研究。把沿江8个设区市、21个县(市)作为一个整体来考虑,可能更有利于形成合理的城市群功能结构。

    二是空间布局和形态的问题。一个十分重要的考量,就是要以跨江联动、统筹两岸发展为原则,对区域空间和功能进行有机重组,实施南北节点城镇一体化发展。规划建设扬子江城市群,既要考虑宁镇扬、苏锡常、苏通等这些相对紧凑的经济板块的深度融合问题,也要合理规划一批新的跨江同城化组团,实施以强带弱,促进沿江两岸进一步联动发展。特别要注重打破“两头胖、中间瘦”的格局,更大力度带动以扬州、泰州为重点的北沿江地区共同发展,使扬子江城市群真正成为一体化程度高、整体优势突出的优质地域空间。从国际上看,每个城市群都有自己的核心城市。扬子江城市群是以南京特大城市为核心,还是南京、苏州为“双核”,或是以上海为主核打造若干副核?这个问题要结合城市的地理区位、实力和首位度、发展目标和前景等因素,综合起来加以考虑,总的是要充分发挥辐射作用,带动多层级联动发展。

    三是创新规划理念和发展思路的问题。对城市群的规划设计要坚持与时俱进,跳出固有思维模式,树立创新思维、前瞻思维、系统思维,关注各种内在联系,考虑市场作用的机理,真正把自组织生成的“一群城市”提升为高质量的“城市群”。比如基础设施的互联互通问题,不光要考虑将来通勤需要,还要考虑核心资源和公共服务的共享需要、产业和城市发展的物流需要、不同交通体系之间的衔接需要。比如生态环境的承载问题,要充分进行资源环境承载力分析测算,不能搞大开发、大建设,给人很“重”的感觉,要考虑“绿”“轻”“优”的问题。同时,要考虑特大城市和大城市的非核心功能疏解,明确城市之间功能定位和产业分工,避免经济活动和地域功能盲目过度向特大城市和大城市集中。比如城乡关系的问题,建设城市群不能把目光只聚焦到城市上,也要重视乡村的支撑与发展,进一步构建城乡命运共同体,打造繁华都市、田园乡村的最美环境。

    四是体制机制的问题。体制机制是城市群持续健康发展的重要制度保障,要从两个着眼点来考虑:一个是外部,要着眼于打造高水平的国际竞争合作平台,研究与国际贸易投资规则相适应的体制机制,全面提升国际化水平和全球资源配置能力。充分借鉴上海自贸区在金融、投资、港口、贸易、政府管理等领域一体化体制机制建设的经验,营造国际化、便利化、法治化营商环境。一个是内部,要着眼于打破行政分割壁垒,探索如何充分尊重市场规律、更好发挥政府作用,建立健全市场体系统一开放、基础设施共建共享、产业错位协同发展、公共服务统筹协调、生态环境联防共治等一体化发展体制机制,促进群内城市之间协同发展、群际之间合作发展。

    另一方面,对必须做、能够做的事情要抓紧做。对共识度高、牵引作用大的事情,要及早着手、抓紧推进,使扬子江城市群建设尽快“开题”。比如,加快长江两岸高铁环线和过江通道建设,已经确定的项目,该争的要争、该跑的要跑,抓紧做好预可研,尽快落实落地。比如,加快重要基础设施的一体化整合,这当中包括港口、机场以及信息化基础设施等统筹建设问题。比如,加快推进沿江地区公共服务一体化建设,可以考虑率先推行标准化的“一卡通”,促进更多公共服务资源共享、基本公共服务水平均等。比如,加快建立组织协调机制,城市群的本质是合作,优势在整体。扬子江城市群很多重大事情还要靠省级层面来协调,成立由省委、省政府牵头的协调机构非常重要。各市也要主动加强交流与沟通,从现在开始就要自觉站在城市群的层面来想问题、办事情,推动一体发展、错位发展。□

    (本文为省委书记李强2017年6月20日在建设扬子江城市群工作座谈会上的讲话内容摘要)

    (作者:中共江苏省委书记)

 

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