对解决农村基层治理难题的思考

2017年09月10日 14:09:18
来源: 《新长征》 作者: 古天姣

  对基层治理保持高度关切,是习近平总书记治国理政思想体系中的重要内容之一。基层治理是国家治理的基础,关系到普通百姓的切身利益,影响着国家的稳定与发展。在新形势下,基层治理尤其是农村治理面临着众多挑战,需要从战略高度把握农村治理的发展规律,从实践角度对治理方式进行创新和总结,做到“顶层设计与摸着石头过河相结合”。

  习近平总书记曾明确指出:“我国今天的国家治理体系,是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。”这说明,基层治理不只是一个制度化法治化问题,也是一个制度变迁问题,后者甚至更具有本源意义。

  一、我国农村治理方式的历史变迁

  封建王朝时期,我国农村社会治理最为明显的特点是“皇权不下县”。费孝通认为,帝制中国的社会治理是通过“双轨政治”实现的。所谓双轨,一条是自上而下的中央集权的专制体制轨道;另一条是基层组织自治轨道,它由乡绅等乡村精英进行治理,乡绅阶层是乡村社会的实际统治阶级,而宗族是乡绅进行乡村治理的组织基础。在以宗族血缘关系为基础的传统农村社会中,乡绅治乡的制度设计形成了较为松散的乡村社会,而这种治理方式显然不利于现代国家对于基层社会的控制与管理。在土地革命时期,中国共产党通过土地革命否定了封建土地所有制,结束了乡绅对于基层农村的控制,完成了自晚清以来国家对地方的财政汲取和社会控制。在新中国成立后,我国进入“政社一体”的单位社会时期,实行自上而下强制性的管理方式,经济上实行分配性质的计划经济,社会治理方式也与之挂钩。这种管理方式在新中国成立之初曾发挥过重要作用,通过强大的社会动员能力,集中人力、物力、财力发展国家重点领域,但随着经济社会的发展,单位社会管理方式的弊端愈加显露。1978年,在农村出现的“家庭联产承包责任制”开启了中国改革开放的进程。此后,农村改革不断深入,从经济领域逐步向社会领域迈进。1980年,在广西合寨村产生了我国第一个村委会。从1983年到1985年,全国共建乡政府8430个,镇政府460个,村委会948628个。1988年,《村委会组织法》开始试行,1998年正式颁布实施。同时,在实践中总结提出了民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的村民自治制度框架。这些都标志着我国农村基层治理逐步向制度化、法治化迈进。

  二、新形势下农村治理环境的变化和面临的挑战

  中国的改革是从农村开启并首先取得突破的。改革开放近40年的历程带给农村翻天覆地的变化,经济社会快速发展、村民自治制度得以实施并获得认同。然而,随着城镇化进程的不断加快,我国农村基层治理环境呈现出明显变化。根据国家统计局《2016年农民工监测调查报告》显示,2016年农民工总量达到28171万人,比上年增加424万人,占全国总人口数的20.49%,占乡村总人口数的46.68%。开放性、流动性日益成为现代农村社会的重要特征。在现代化、工业化、城镇化的进程中,原有相对封闭、单一、同质性的农村社会结构被逐渐打破,取而代之的是更加具有开放性、流动性以及异质性的现代农村社会。农村经济发展方式、社会结构出现了巨大转变,但是治理方式却没有跟上经济社会的变化,呈现出明显的滞后性。依赖于传统乡村熟人社会、伦理道德的村民自治制度在农村社会治理环境的变化中面临着巨大的挑战。

  在开放性、流动性的农村社会中,大量乡村劳动力选择进入城镇打工,留守在农村的往往是妇女、儿童和老人,村屯空心化现象严重。村民自治既缺少高素质高能力、能够带领村民致富的村干部,也缺少有文化、懂技术、会经营的新型农民。甚至在部分农村地区的村委会换届选举中,出现了因大量青壮年人口流出而无法满足《村委会组织法》要求的民主选举选民数量的情况。在村委会日常工作中,更是缺乏来自于广大村民的民主监督,留守的村民或因年龄问题、或因能力问题较少参与村集体事物的管理和监督。村里的公共服务建设严重缺失,传统乡村文化面临破坏甚至颠覆,留守村民增收手段单一,基层矛盾频发。此外,村委会从产生那天起就具有很强的行政色彩。在运行的过程中,受到来自于上级政府的管理和工作任务的派遣,行政事务过多也使得村委会服务村民的功能减弱。农村治理方式在实践的过程中呈现出村社一体、政经不分等问题,滞后的社会治理方式也是农村基层治理面临困境的根源。

  三、以社区化建设破解农村基层治理难题

  中国工业化、城镇化建设正在不断推进。即便如此,农村人口依然占全国总人口的较大比重。在流动性、开放性的社会背景下,新型城镇化建设与新农村建设相结合是我国走可持续发展之路的总体导向。原有的村社一体的农村治理方式已经不再适合转型期农村建设的现实要求,尤其是农村公共服务建设严重滞后,需要在原有的治理基础上进行重构。正是在这样的背景下,中央于2015年出台了《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》,这是在中央层面下发的第一个推进农村社区建设的政策文件。2016年,吉林省出台了《关于全面推进农村社区建设的实施意见》。

  我省的农村社区建设试点工作从2008年就已开始,虽然内容和形式相对单一,但是在试点的过程中有效地推动了新农村建设。而中央所出台的指导性文件意味着我国农村社区建设将走向深入,也会进一步推动我省农村社区建设。在今后的工作中,我们应把握好以下几个方面:

  一是完善农村社会治理方式。在实践中,根据不同地区的人口数量和地域范围,划定农村自治社区。社区内居住的全体村民可以共同参与社区事务的管理,具有平等参与社区治理的权利。同时,国家以农村社区建设为契机,实现服务机构和人员下沉到基层社区,为开放、流动的农村社会中不同的村民提供均等化的公共服务。

  二是提升农村公共服务能力。原有的城乡二元结构和农村社会治理方式,在实践中呈现出农村公共服务建设严重滞后的问题。通过深入推进农村社区化进程,加强农村医疗、教育、公路、水利等公共服务基础设施建设,提升基层公共服务能力和服务水平。

  三是推进农村社区法治化建设。在农村社区建设中,加强普法宣传、设立相关社区法治机构,提升基层党员和领导干部法治思维和依法办事的能力,培育村民依法参与农村公共事务治理的理念。

  四是推动农村社区治理信息化建设。以“互联网+”信息化建设为契机,在农村社区治理中引入信息化技术,实现社区治理信息全覆盖、服务手段媒介化,为村民提供便捷的服务通道,以此提升基层治理快速反应能力和公共服务水平。

  五是改进农村社区人文居住环境。国家治理体系和治理能力现代化的根本是实现“人”的现代化。以农村社区建设为契机,改善村民人文居住环境、复兴传统社会文化,进而提升村民整体素质,最终实现“人”的现代化、国家治理体系和治理能力现代化目标。

  (作者单位:中共吉林省委党校)

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网站编辑 - 刘小畅