以人为本 回归民城

2017年10月01日 11:58:29
来源: 《先锋》 作者: 肖林

  发展与治理是城市的两大主题,两者紧密关联相依相存。一方面,城市的持续健康发展是城市治理的根基,城市发展的方向、模式和速度都会给城市治理提出新的难题和挑战;另一方面,城市的良好治理是城市发展的保障,城市治理的体制机制和水平反过来也可能制约或促进城市发展。城乡社区治理是国家治理和城市治理的基础基石。成都,正在努力探索一条全面体现新发展理念、符合特大城市治理规律的城乡社区发展治理新路。

  一、发展与治理:全球化时代城市的两大主题

  在全球化时代,城市发展和治理都面临新的挑战和机遇。全球化进程中,资本、商品、人员和信息等的流动性都大大增强,区域和城市愈发成为新的“竞争集合单位”。从某种意义上看,全球化也催生了地方化。需要清醒地看到,全球化具有内在的不平衡性。正如个人为了财富、权力和声望而展开竞争并形成社会分层一样,城市之间也围绕着资本、人才、游客等展开激烈竞争,在生产、贸易、金融、消费和知识的体系中占据不同位置,从而形成城市之间的分层。全球化时代城市之间以综合实力来角逐高下。英国《经济学家》信息部以“全球竞争力指数”对全球120个主要城市进行排名,美国《外交政策》杂志联合芝加哥全球事务委员会也推出了“全球化城市指数”。此类指数都涵盖了城市的经济政治、社会文化、物质和自然环境等多个维度,表明城市发展包含了经济、社会、文化和生态的多个面向。全球范围内的“宜居城市”“生活质量”“优秀旅游目的地”等排名也成为了城市竞争的重要组成部分。

  全球化时代主体与客体惊人的流动性和复杂性对城市治理提出了新的挑战。一个城市融入全球化的程度越深,其社会利益结构就越复杂,对城市治理的要求也就越高;而从统治转向治理已经成为世界性趋势。众所周知,治理是指各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和,是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。其实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作;不是单纯依靠政府的强制性权力而是依赖于基于认同的多元化权威,通过公共部门、私人部门和第三部门之间的协商合作,最大限度地增进公共利益,实现城市的可持续性发展和社会公正。

  城市治理在国家治理体系中具有举足轻重的地位。党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。五中全会进一步提出完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,推进社会治理精细化,构建全民共建共享的社会治理格局。

  城乡社区治理是国家治理和城市治理的基础基石。习近平总书记强调,“社会治理的重心必须落到城乡社区,社区服务和管理能力强了,社会治理的基础就实了”。2017年党中央、国务院下发《关于加强和完善城乡社区治理的意见》明确提出,要全面提升城乡社区治理法治化、科学化、精细化水平和组织化程度,促进城乡社区治理体系和治理能力现代化。

  二、回归民城:城市发展治理之道

  城市是我国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心。改革开放以来,我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程,城市发展波澜壮阔,取得了举世瞩目的成就。城市发展带动了整个经济社会发展,城市建设成为现代化建设的重要引擎。

  在这场史无前例的城市化浪潮中,激烈的城市竞争也产生了明显的副作用。不少地方把城市发展片面简化理解为经济增长,忽略了城市发展中的社会、文化与生态等重要内涵和价值。在对“经营城市”的片面理解和“土地财政”的高度依赖下,不少城市经济的迅速增长是以“城市病”加剧、贫富差距拉大和生态环境恶化为代价的。城市本身成为商品,空间交换价值的逻辑凌驾并取代了使用价值的逻辑。有些城市高度重视招商引资,忽视民生保障建设、人居环境改善和生态自然保护,造成了城市“宜商性”远远高于“宜居性”。有些城市的规划建设更多地体现了“权贵美学”而不是“生活美学”,城市经营和开发造就了城市“贵族化”倾向;对旧城的大规模改造导致真遗产消失而假古董盛行、原有社会关系迅速解体,社区生活也被连根拔起;房地产价格飙升导致中等收入阶层也不堪重负等。值得重视的是,城市发展带来的收益和造成的成本在不同社会阶层间和不同城市空间上的分布并不对称,城市空间作为特殊商品所承载的社会资本和邻里网络、民众对场所的情感认同和集体记忆、城市环境的审美教化和生态功能等都是空间使用价值的一部分。

  进入新的城市化发展时期,中央高屋建瓴审时度势,提出了新的发展理念和重要部署。习近平总书记强调,“城镇化不是土地城镇化,而是人口城镇化”。“十三五”规划提出,必须牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,推进以人为核心的新型城镇化。2015年中央召开城市工作会议,提出贯彻新的发展理念,坚持以人为本、科学发展、改革创新、依法治市,转变城市发展方式,完善城市治理体系,提高城市治理能力。特别是提出了“一尊重、五统筹”的工作思路:尊重城市发展规律;统筹空间、规模、产业三大结构,提高城市工作全局性;统筹规划、建设、管理三大环节,提高城市工作的系统性;统筹改革、科技、文化三大动力,提高城市发展持续性;统筹生产、生活、生态三大布局,提高城市发展的宜居性;统筹政府、社会、市民三大主体,提高各方推动城市发展的积极性。这一系列深刻论述,为城市发展和治理提供了系统科学的重要理论指导。

  无论是城市发展还是城市治理,都可以归结为“民城”二字。习近平总书记强调,“坚持以人民为中心的发展思想,坚持人民城市为人民。这是我们做好城市工作的出发点和落脚点”。城市的核心是人,关键是12个字:衣食住行、生老病死、安居乐业。“民城”从根本上来说应该是“民有、民享、民治”的城市,需要发挥广大市民的主体性和创造性,落实民众的知情权、表达权、参与权、选择权和监督权。在城市发展治理过程中,不能仅由少数精英结成“增长联盟”来把握城市的命运,而要为城市发展提供广泛的民意认同基础和公众参与渠道,探寻城市不同社会阶层的最大公约数,把它建设成新老市民的宜居之城,切实提高城市的生活品质和综合竞争力。

  三、成都探索:两层次两面向的统筹结合

  作为历史底蕴深厚、文化个性鲜明、经济发展迅速的西部特大城市,成都近些年来在城乡社区治理方面取得显著成效和可贵经验,特别是在社区党组织领导下的村(居)民议事会、社区公服资金、院落居民自治、社区协商共治和社区营造等方面敢为人先积极探索,在西部地区乃至全国范围内均产生积极影响。

  在新的阶段,成都梳理出城市发展治理中一系列问题和难题,诸如发展升位与宜居移位相背离趋势、城市宜居性明显降低、医疗教育等资源非均衡分布、城市人口持续增长趋势带来的治理压力、难以有效适应市民利益和需求呈现多元化趋势、社会发展活力不足、基层组织的职能错位等。在直面问题、正视差距的基础上,成都正在努力探索一条全面体现新发展理念、符合特大城市治理规律的城乡社区发展治理新路。

  成都市第十三次党代会提出了“建设和谐宜居生活城市”的奋斗目标。最近,成都市委又提出“建设舒心美好、安居乐业、绿色生态、蜀风雅韵、良序善治的高品质和谐宜居生活社区”,做出深入推进城乡社区发展治理的决定,鲜明地提出要“把转理念、转职能、转方式、转机制、转形态贯穿社区发展治理的全过程”,在具体举措上提出老旧城区改造、背街小巷整治、特色街区创建、社区服务提升和平安社区创建“五大行动”。这些思路和举措认真贯彻了习近平总书记重要讲话精神,具体落实了中央对于城市工作和城乡社区治理的新部署和新要求。

  新阶段成都实践探索的鲜明特点是把城市与社区这两个层面、发展和治理这两个面向都更为紧密地结合起来。

  首先,遵循新发展理念,找准城市发展定位。成都坚持高品质生活的战略导向,提出“建设和谐宜居生活城市”的目标,把“生活城市”视为城市发展的“最高境界和最持久的竞争优势”。生活城市的本质是人性化,特征是宜居性。这遵循了“以人为本”的发展理念,体现了城市发展取向由以GDP为中心向以人民为中心的转变、从工业逻辑向人本逻辑的回归;把城市生产、生活、生态三大布局统筹起来,把乐业和宜居统一起来。随着经济发展和收入提高,城市居民对于生活品质、人居环境和亲近自然等方面的要求越来越高。“创意阶层”理论就认为,在知识经济中至关重要的创意阶层具有后现代的价值观,他们更看重城市的包容性和生活品质,城市的自身魅力符合其偏好才能吸引创意人才,资本进而跟随而至。但“宜居性”并非是属于特定社会阶层独有的奢侈品,而应该成为全体市民共享的必需品。在城市中“诗意地栖居”是每个市民憧憬之梦。

  其次,以城市发展引领社区发展,以社区治理夯实城市治理。城市发展治理与社区发展治理密不可分。城乡社区是城市发展的重要组成部分,不能独立于城市发展进程之外。城市工作综合性、全局性很强,但无论城市发展还是城市治理最终都会落脚在社区。成都正是以社区发展治理为突破口和抓手,以城市发展引领带动社区发展,以社区治理夯实提升城市治理。一方面,成都在“生活城市”总目标指引下提出了建设“品质社区”“活力社区”“美丽社区”“人文社区”“和谐社区”的具体目标和各项举措;另一方面,也从城乡社区发展的微观层面落实城市发展的持续性和宜居性,以加强和完善城乡社区治理来夯实城市治理的基础、推动城市治理的精细化发展。

  值得注意的是,城市发展既体现于社区发展,又不等同于社区发展,两者之间也会有脱节甚至背离。城市发展往往会带来城市内部不平衡问题,阶层的贫富差距越来越通过空间差异和社区差距体现出来。无论是从发达国家还是发展中国家城市发展的经验教训来看,社会问题往往突出地聚集在城市中某些特定社区,从而成为制约城市持续发展的“瓶颈”,甚至在一定的条件下酝酿成影响政治社会稳定的“导火索”。因此,要注重社区之间的发展不均衡问题,这既包括城乡社区之间,也包括城市社区内部之间;尤其需要避免优质资源在部分城市地区过于集中,而“城市病”的代价由另外一些地区过度承担。中央《关于加强和完善城乡社区治理的意见》中特别强调要补齐社区人居环境、城乡社区综合服务设施建设等城乡社区治理“短板”。弥补这些短板正是社区发展治理的题中之义。

  党的领导是贯彻社会治理和城市治理全过程的主线和关键所在。如何增强党组织的凝聚力和号召力,如何提升党组织服务改革、发展和民生的能力、整合各方资源开展共建的能力、协调利益和化解矛盾的能力、引导组织多方协商共治的能力,这些都是城乡社区发展治理中非常重要也有待破解的命题。成都以党组织建设为关键,努力探索基层党建引领社区发展治理的新路径。城市层面,在市、区(市)县两级党委专门设立城乡社区发展治理委员会,负责统筹指导、资源整合、协调推进、督促落实;社区层面,把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的主线,不断完善“一核多元、共治共享”的社区治理机制。

  “以人为本”的民城不仅着眼于不断满足市民的各种需求,更要尊重市民居民的主体性和发挥其积极性。随着改革开放不断深入,社会结构和利益格局复杂化、利益主体和价值观多元化,普通民众的权利和参与意识不断增强,对城市和社区发展的关注度和参与度日益提高。扩大城市和社区公共事务治理中的公众参与是建设民城的题中之义。在城市和社区的发展治理中,市民居民不仅是服务对象和评价监督者,更应成为参与者和建设者。特别是在社区资源配置、城乡社区规划、社区服务提供、社区总体营造等方面要不断扩展公众参与的渠道,提升参与的能力和水平。“山不在高,有仙则名”。城市不分规模大小、经济发达程度,只有培养出具有高度责任感、理性沟通精神、有效参与能力,为城市发展积极献计献策,对各项工作主动监督的市民主体,这样的城市才能够真正赢得未来。

  发展为了市民,治理依靠市民。唯其如此,才能使城市和社区“更有温度”,市民和居民生活“更有质感”。愿成都这座历史文化名城在社区发展治理的道路上不断探索深化,由民城而名城,因善治而美好。

  肖林,中国社会科学院社会学研究所副研究员、组织与社区研究室副主任,民政部“全国基层政权和社区建设专家委员会”青年委员。研究领域为城市社会学和社区研究,承担并参与多项省部级科研课题。

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