全面践行新发展理念开创社区发展治理新境界

2017年10月01日 11:58:29
来源: 《先锋》 作者: 姜晓萍 郭金云

  城乡社区是城市发展的重要组成部分,城乡社区发展治理是城市工作的基础。习近平总书记多次强调指出,“社区虽小,但连着千家万户,做好社区工作十分重要”“社会治理的重心必须落到城乡社区”,加强和完善社区治理是夯实国家治理现代化的基础,推动社区发展和进步则是践行“以人民为中心”执政理念的关键。改革开放以来,我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程,城市的发展已成为推动现代化发展的重要动力,城市成长中的各种因素深深融入到整个社区变迁和治理变革之中。然而,快速的城市化也带来了许多前所未有的社区问题,城乡社区发展治理面临着不少新情况新问题。为此,成都市在全国范围内率先设立市委城乡社区发展治理委员会,统筹推进城乡社区发展和社区治理,把转理念、转职能、转方式、转机制、转形态贯穿社区发展治理的全过程,通过启动社区治理行动来改善经济、社会、文化和环境,有计划地引导社区走向健康可持续发展,将新发展理念在成都城乡社区落地生根,变成普遍实践,开创了社区发展创新的新境界。

  一、社区治理是社区发展的必然路径

  社区是城市人居环境、城市文化、城市人文生态的主要载体,早在1951年,联合国经济社会理事会为回应西方许多发达国家普遍面临的城市失业、贫困、社会秩序恶化、经济发展缓慢等一系列问题,倡导开展“社区发展运动”,动员和教育社区居民积极参与社区和国家建设,充分发挥其创造力,一起大力改变贫苦落后状况,以促进经济的增长和社会的全面进步,社区发展成为世界范围内的区域社会发展策略和模式。但在中国特有的快速城市化进程中,社区在自然发展和演化过程中超速发展,平衡不够。随着利益诉求越趋多元,社会群体分化加剧,公众的民主意识和主体意识日渐觉醒,传统“大政府、小社会”格局的局限性和不适应性日渐凸显。市场规则的兴起虽然在客观上扭转了社区行政化倾向,但资本的逐利性和“经济人”的理性计算对传统社区共同体的侵蚀也导致了对社区成员利益的侵害、社区居民价值观念的变化以及严重的社会公平问题,这在很大程度上造成了社区衰退,而不是社区发展。由此,客观上导致了当前城乡社区中存在着政治凝聚力不强、资源配置不尽合理、自治能力不足、服务水平低下、社区意识淡薄等发展困境。“治理”的内涵、外延与理论框架则为社区发展提供了一种新的实现路径和行动方案,习近平总书记指出,“治理和管理一字之差,体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”。好的治理意味着政治国家与市民社会的一种新型关系,是两者的最佳状态,治理理论视野下的社区治理更注重政府、社区组织、企业等不同治理主体在社区治理中的协作与配合,依据正式的法律、法规以及非正式社区规范、公约、约定等,通过协商谈判、协调互动、协同行动等对涉及社区共同利益的公共事务进行有效管理,从而增强社区凝聚力,增进社区成员社会福利,最终推进社区发展进步。

  二、统筹推进社区发展与社区治理具有内在一致性

  成都市城乡社区发展治理大会指出,作为城市治理的重要组成部分,社区发展治理是一个自然历史过程,有其自身的规律性,特别需要处理好科学发展和有效治理的关系,探索两者之间的内在一致性,努力做到社区发展和治理良性互动、共同提升。

  (一)统筹践行了价值理性与工具理性

  社区作为一个重要的社会单位,是解决各种社会矛盾和应对各种社会问题的出发点,在传统的社区建设路径中,往往将国家、社会视为各自独立、各具自主性的两个抽象实体,要么强调社区自治的社会性视角,要么强调国家在治理中的主导地位和控制倾向。统筹推进社区治理与社区发展,则实现了国家、社会在实践中的抽象性与具体性并存,其实质在于统筹践行了社区的价值理性与工具理性。“城市的核心是人”,其工作重头就是紧紧围绕关系人民群众切身利益的衣食住行、生老病死、安居乐业,通过城市发展为人民群众提供精细的城市管理和良好的公共服务。因而,从价值理性来讲,社区发展应当是一种人民献身并致力于社区整体发展的社会运动,涉及不同的社会制度的文化价值选择和社会理想,是实现社区治理现代化的前提和根本;从工具理性而言,社区治理则是推动社区发展和实现人民美好生活的途径和方法,是一系列有计划解决社区所面临的实际问题的行动、步骤、项目方案或运作方式。

  (二)统筹遵循了物的法则与人的法则

  习近平总书记在沈阳考察社区时指出,“社区建设光靠钱不行,要与邻为善、以邻为伴”,社区建设要既见物又见人,统筹遵循物的法则与人的法则。物的法则就是理性法则、工业法则,以法律为基础,以个人主义、契约自由等非情感的原则来运作,通过完善社区空间环境,健全社区治理结构,旨在推动社区治理的科学性、规范性和有效性。人的法则就是人文法则,将社区作为社会生活共同体,是在情感、依恋等自然感情一致的基础上形成的、联系密切的有机群体,旨在发展一种相互信任、守望相助、休戚与共的社区关系,培养居民的民主意识和自治、互助能力,提高居民的综合素质和生活质量,让社区更有温度,让邻里不再陌生,让发展更有质量。

  (三)统筹发挥了他组织和自组织功能

  健康的社区至少应该具备三个要素:一是框架创意——确定行动机会和解决问题的能力,明确社区的需求及回应方案;二是建设社会资本,能够动员社区成员一起工作和共同分享资源;三是动员资源,组织和动员足够的社区成员、金融资源和组织去实现目标。在传统的社区管理中,国家干预以及外在因素的影响较大,国家或政府等主体通过各种制度性的渠道或者非正式途径组织和影响着社区治理行动和社区组织行为,甚至大包大揽、越位错位,制约了社会发展活力。然而,治理所要创造的结构或秩序不能单一由外部强加,而是要依靠多种进行统治的以及相互发生影响的行为者的互动,并形成一个自主的网络,进而促使社区发展进化为“一种基本上自由选择而非强迫认同的过程”。因而,社区发展需要依靠社区居民自发主动参与,打造人人有责、人人尽责的命运共同体,但这种自发性必须以巩固党的执政基础、强化政府的主体责任、提升党和政府的威信为前提,处理好党建引领与融合共治的关系、行政推动与共建共享的关系。

  (四)统筹构建了生活共同体和社区政治

  习近平总书记指出,“基层是一切工作的落脚点,社会治理的重心必须落实到城乡、社区”。社区发展过程中建构起来的社区不仅仅只是一个地域社会生活共同体,同样也是一个实施城市基层行政管理和社会控制的国家治理单元,是国家用于贯彻决策实施过程、实行社会改革、实现社会控制和社会整合的基本手段和基本单元。特别是随着我国市场经济改革和单位制的解体,人们开始重新回归家庭、回归生活、回归社会,这三个过程汇集为人们回归社区的过程,大量的社会矛盾和社会需求也随之挤压在社区,尤其需要加强社区层面的国家政权建设,由此,“社区这一主题是新型政治的根本所在”。对于现代国家而言,解决民生问题是最大的政治,改善民生是发展的根本,社区政治的实质便是建构民生政治,只有当广大市民切实感到社区这个共同体的好坏优劣与他们的生活质量息息相关之时,经由“长期共同生活”沉淀下来的共同体意识和公共性精神才能得以强化。

  三、全面体现新发展理念是推动社区发展治理的根本遵循

  我们现在身处一个更为复杂、更具风险的世界,是一个充满了不确定性的世界。而社会的转型,无疑又为社会风险增添了新的因素,也必然会向人类已有的社会治理提出新的要求。习近平总书记指出,创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,集中体现了“十三五”乃至更长时期我国的发展思路、发展方向、发展着力点,是管全局、管根本、管长远的导向,也必将成为推动社区发展治理的根本遵循。

  (一)坚持创新发展,构建基于权利导向的制度体系

  城市的出现不仅仅是人口、资源剧烈流动的后果,更是一种权力结构调整的产物,随着城市化水平的不断提高,城乡社会的摩擦成本越来越高,城市内部的权力变迁和社会分割,以及由此导致的城市内部收入差距的不断扩大和社会不和谐程度的提高,极有可能引发多种社会矛盾和冲突,构成经济社会的风险“陷阱”。从人的全面发展和社会进步的角度看,社区发展治理的首要任务就是要设计一系列规范社会权力运行和维护公共秩序,进而平衡各方权益,特别是平衡城乡社区及其居民权利的制度和程序,从而把社区发展治理建立于公民权利的社会自治的法治保障之上,通过制度创新健全社区发展治理体系,建立一个机会均等,和谐有序,全面发展的社会。

  (二)坚持协调发展,构建基于利益调节的协商机制

  城乡社区响应大规模社会变迁的压力、机遇和约束的结果,必然是社区生活方式和运行方式的多样化,社区治理所强调的分权、参与、透明等原则更是激发了主体间利益表达和利益博弈均衡的诉求。在现代城市社区发展治理体系中,权力运行的向度是一个上下互动的管理过程,它主要通过合作、协商、伙伴关系,确立认同和共同的目标方式实施对公共事务的管理。社区公共事务的目标也不再是由政府单方面决定,而是由参与政策过程的多个利益相关者在不断互动、交互影响中达成,这是一个利益相互冲突、不断博弈的过程,尤其需要开展形式多样的基层民主协商,健全基层党组织领导的基层群众自治机制,最大限度拓展参与空间,激发自治活力。

  (三)坚持绿色发展,构建基于宜居生活的民生发展机制

  在当代世界,民生问题是一个普遍的城市问题。在传统的城市发展模式中,由于民生供给不足,经济与社会不均衡的局面导致的城市问题层出不穷,并引发了诸多的城市管理困境及其执法悖论,阻碍了城市的可持续发展。社区发展治理的基本内涵应该是,通过各种调节机制,将更多的精力用于改善居民的生活品质,构建宜居城市、生活社区,从而使尽可能多的人能分享到经济增长的果实。对于城市管理者而言,解决民生问题,最重要的是遵循权利的价值以建立能够让市民尤其是弱势群体施展能力的制度安排,提供能够切实改善民生的优质的、均等化的公共服务。从行动方案来讲,改造老旧城区、整治背街小巷、创建特色街区、提升社区服务、创建平安社区都是当前社区民生服务中最迫切、最有效的民生实事。

  (四)坚持开放发展,构建基于多元互动的治理结构

  城市是一个多元利益的统一体,城市社区治理则是一个复杂的系统工程,需要一种新的公民参与网络,建立以党的领导为核心的多元互动的治理结构。社区发展有责任和义务倡导国家和国家权力,并发展出清晰的关于社区工作如何与政治需求结合并达成公共政策的策略。以往城市管理部门许多治理经验,特别是“部门分立体制”也难以适应新的治理情境,构建政府、市场、社会三元权力格局来进行社区公共事务的治理成为一种常态。尤为重要的是,国家或政府自上而下的发展干预未必能带来信息社会背景下的社区复兴,而应当把更多的权力和职责通过“政府购买服务”或“委托管理”等方式将那些社区事务转交给各类非营利社会服务机构去运转和管理,做好社区发展治理的倡导者、引领者、协调者和监督者,把社区中分散的各种力量整合在一起形成一个社区行动的统一战线。

  (五)坚持共享发展,构建基于合作收益的动力机制

  社区发展面临的问题不仅仅只是依靠社区力量和资源补救缺陷,更重要的是通过社区实现地方社会的整合。随着社区建设在广度和深度上的扩大,环境污染、交通拥挤、土地消耗、公共安全、文化保护等一系列问题已然成为社会发展的附属产物。但是,由于利益的多元化及“囚徒困境”的逻辑,城市主体间的博弈行为带来了城市“集体的非理性”,城市管理无论是从思想意识上、组织机制上、还是制度建设上都缺乏较为成熟的合作机制,从而产生了城市的矛盾和失调,造成城市公共资源的浪费和无效使用。要解决城市公共问题,协调各方利益,关键是对博弈均衡的求解,促使合作取代不合作(或竞争)。寻求发挥政府职能、市场机制和社会自治的合力,是解决城市公共问题的基本路径。政府、市场、社会等主体基于功能互补而协同解决各类公共问题,不但在特定的规约下结成平等交往的新型伙伴关系,还将在秩序、团结、公平、效率等重要维度促进各自的良性发展。与国家和市场相比,社区能更有效地培育和利用信任、团结、互惠、名誉、尊敬、协作等传统上形成的规范并作为社区居民共同行为的激励机制。

  作者

  姜晓萍 教育部长江学者特聘教授、国务院特殊津贴专家、四川大学公共管理学院党委书记、博士生导师,四川省政府参事

  郭金云 四川大学公共管理学院副教授、全国干部教育培训四川大学基地教学部主任

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