国家监察制度演进:重要变量与策略选择

2019年01月21日 11:20:45
来源: 《理论与改革》 作者: 毛昭晖

  【摘 要】 文章就国家监察制度,从历史制度主义的视角,对党的十八大和十九大期间反腐败发展历程进行比较分析,结合《监察法》的实施,提出了两个重要变量对监察制度演进的影响,一是监察机关的本质属性,即监察机关政治属性与法治属性的趋同化对监察制度演进的影响;二是监察机关的基本职能,即监督职能与调查职能的均衡性对监察制度演进的影响。并分析当前导致这两组变量不平衡的内在原因,提出如果不及时通过再平衡策略调整这两组变量,有可能导致监察制度变迁背离我们预设的制度目标,最终影响到反腐败斗争压倒性态势的巩固和发展。

  【关键词】 监察制度;《监察法》;政治属性;法治属性;监督职能;反腐败

  国家监察制度的演进,有着外部因素和内在变量。内在诸多变量中,有两组变量对监察制度演进具有重大影响。一是监察机关的本质属性,即监察机关的政治属性与法治属性的趋同性对监察制度演进的影响;二是监察机关的基本职能,即监督职能与调查职能的均衡性对监察制度演进的影响。

  一、政治属性与法治属性的趋同化对监察制度演进的影响

  在历史制度主义学者眼中,制度是嵌入政体或政治经济组织中的正式或非正式的规则,探讨监察制度的演进路径不能脱离中国现行政治体制和政治生态。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导,这一最高政治原则决定了执政党通过《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)①赋予国家监察机关在维护中国共产党执政安全中的特殊功能,正如2015年11月,王岐山在会见基辛格时说的,“我们将与时俱进,探索党长期执政条件下强化党内监督和对国家机器监督的有效途径”②。毋庸置疑,现行国家监察制度的建立,是强化执政党对权力机关、法律机关和行政机关等国家机关实施有效监督的重要途径,这也就是为什么说监察体制改革是“事关全局的重大政治体制改革”。这一功能定位决定了监察机关首先是政治机关,政治属性必然成为监察机关的第一位和最重要的属性。从《监察法》和监察实践综合考量,监察机关的政治属性主要体现在以下几方面:

  第一,从功能看,监察机关是政权维护机关。“坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位,维护党中央权威和集中统一领导”是监察机关的根本使命。元世祖忽必烈曾精辟地指出御史台的功能,“中书省是我的左手,枢密院是我的右手,御史台是我用来医治左右两手的。”[1]御史台的地位,与“总政务”的中书省、“秉兵柄”的枢密院,并立为中央三大重要机关之一。不可否认,从党的历史看,分裂党,危及党执政安全的隐患来自于党内,来自于高层,周永康、郭伯雄、徐才厚、苏荣、令计划、孙政才等腐败案件充分说明了这一点。今天,共产党领导人民当家做主取得执政地位,维护党的执政安全,清除政治隐患,也就是维护人民政权的稳定和权威,因此,这当然成为监察机关的首要任务。

  第二,监察制度是党领导下建构的政治制度。监察机关的决策方式与组织原则、机构设置与人员选任、职权行使与工作方式等,均凸显政治机关的组织特征。如党的纪委与国家监委合署办公;除中央外,纪委书记兼监委主任;坚持集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定和少数服从多数的组织原则;监委委务会与纪委常委会议合并召开;监委不设党组,根据党管干部原则,研究干部人事问题需以纪委常委会名义进行等。

  第三,监察机关的政治属性决定了监察官员政治伦理要求的特殊性。监察官员与中国古代监察官和境外监察官有着较大差异,中国古代“御史弹事,自今以后,不须取大夫同署”、“御史台所欲弹事.,不须先进状”[2]监察御史个人独立行使监察权,成为中国古代监察机关的重要特征,故依法纠弹,正直敢言也就自然成为监察官首要政治伦理,“择人臣中朴茂纯直,能安贫守节、不附权倖,慷慨论事者”[3]为御史。香港廉政公署对监察人员的专业守则是“坚守诚信和公平原则,尊重任何人的合法权益,不偏不惧、大公无私执行职务,绝对依法办事”,法治和中立是其政治伦理的核心要旨。丹麦议会监察专员由议会选举产生,但在履行职责时独立于议会,强调监察专员的独立性和忠于宪法。《监察法》第五十六条规定:“监察人员必须模范遵守宪法和法律,忠于职守、秉公执法,清正廉洁、保守秘密”。党中央尤为强调监察人员“忠诚、善政和为民”等政德要求。一般而言,忠诚、善政和为民三者之间并不矛盾,特殊情况下产生不一致时,“对党忠诚”与“在重大原则性问题上必须与党中央保持一致”则成为监察官员的首要伦理标准。

  监察机关政治属性的内涵是极为丰富的,但实事求是地说,从《监察法》本身看,我们并未看到政治属性的明显烙印,政治属性的制度化内容更多地源自于中央纪委、国家监委等权威机构的一些释义和监察实践中形成的非正式制度。正因如此,监察机关政治属性的张力和弹性是巨大的,为其政治权能的扩展提供了条件,同时也带来了一定的不确定性风险。形象地说,监察机关的内在属性犹如硬币的两面,一面刻的是政治机关,另一面刻的是法治机关。国家监委是国家最高监察机关,所承担的监督、调查和处置等多重职责,决定了政治属性绝不是监察机关的唯一属性。政治属性是管大局、把方向的,它是贯穿于监察活动全过程的基本原则和行动指南。政治属性的作用主要体现在以下几方面:一是对《监察法》的立法、释法进行指导;二是政治原则与法治原则冲突时的解决原则;三是监察权与其他政治性权力进行结构性调整的依据原则等。监察机关的政治属性辐射范围应有明确边界,实践中,能否直接运用政治属性作为办理具体案件的依据,是《监察法》实施中的重大理论问题和实践难题。由于政治属性的抽象性和模糊性,决定了不能直接运用政治属性延伸出来的政治价值和意识形态理念作为办理监察案件的直接标准和依据,这一点与《纪律处分条例》是有差异的。但是当政治属性与法治属性基本一致,二者没有矛盾性冲突时,可以运用政治属性作为监督执纪和案件办理的指导思想和遵循原则。如运用“监督执纪四种形态”是《纪律处分条例》赋予党的纪律检察机关的职责和工作方式,它与《《监察法》》第五条“惩戒与教育相结合,宽严相济”的基本原则相一致的,在监察实践中,可以参照“监督执纪四种形态”的标准,开展监察活动。

  法治属性是一个崇高而又模糊的概念。所谓法治,即相对于“人治”的“法律之治”,“前者意味着专断和任性,后者则力图确立某种非人格的统治,以去除人性中固有的弱点。”[4]监察机关法治属性能否彰显与中国法治环境息息相关。党的领导体制体现为对上负责的权力结构,而中国法治发展的具体路径以建构式为主,故权力体系的等级制、服从制和政治唯上与法治的公平、公正与民主等价值难免有所冲突,进而使得中国法治容易受政治权力的影响。随着中国经济社会进行的结构性转型,“一切依法行事,等所有法律程序走下来,一切都已时过境迁,依法求变无异于刻舟求剑。”[5]因此,运用极富灵活性的党内法规来代行部分国家法律的功能,成为中国法治建设的特有风景。这点上,党的十八大期间表现得尤为突出,在反腐败法治体系中,不断增强并呈现主体性的党内法规体系对监察机关的法律属性影响甚大,可见,监察机关的法治属性受政治属性和党内法规体系的影响,更多地体现在应然层面:

  第一,遵循《监察法》至上原则。凡与《监察法》有抵触和不一致的其他法律法规和政策均应修订。《监察法》有明示性规定的,应当完全依据《监察法》,不得以法外的政治属性否定《监察法》的明晰性条款。

  第二,监察机关自身必须受到监督制衡。监察机关必须受到人大及其常委会、党的委员会、党的纪委以及社会民主监督机制的监督制衡。但要强调,这些监督制约不能破坏监察机关正当、合法地行使监察权。

  第三,必须依据公认的限制监察自由裁量权的一整套法律规则,防范监察权滥用和不正当行使是监察法治的重要内涵,这点上,在留置、冻结、技术调查措施等核心监察权行使上显得尤为重要。

  第四,法律上的平等。这里讲的“法律上的平等”,是指监察机关履行职责及相关活动必须遵循公平正义原则,平等地对待任何人,包括职务违法和职务犯罪的嫌疑人、被告人。

  第五,国家治理中,政治制度、经济制度、社会制度和法律制度的任何变革,都与监察制度息息相关,监察制度是“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重要制度,它们之间存在着内在的制约和互动,监察法治必须与党和国家其他各项制度的法治化协同发展,才合乎监察法治的内在要求。

  第六,没有社会民主监督制度支撑的监察法治是脆弱的,从《监察法》内容看,社会监督、民主监督等均没有可操作性的明示性规定,这可谓是一种缺憾。社会民主监督本身就是党和国家自我监督的一种方式,绝不能将其排斥在国家监察制度之外,它是监察法治化的基石。

  在实践中,一种观点认为,如果监察体制改革的法治化步伐过快,有可能会削弱党对监委的全面领导,故监察法治化步子应当稳妥,应当完全服从于政治属性的需要。另一种观点认为,单一的执政党监督模式已经无法满足新时代反腐败斗争的常态化、法治化的需求,纪委监委一元化领导体制形成的改革意图,是在保证党对监委统一领导与推进监察法治之间寻找一种制度平衡。毋庸置疑,党的领导与监察法治二者之间并不是一个层面的问题,党对监察机关的全面领导是监察法治的基础和前提,监察法治本身就是党领导监察工作的重要方式,执政党通过《监察法》将党的意志和要求转化为法律,客观说,监察机关的政治属性就是党的意志的体现。比较监察机关的政治属性与法治属性,我们不难发现,在导致二者价值冲突的多重因素中,制度并列影响较大。制度并列,是指在某一时间点存在的制度是由不同时期异质性要素所构成,这些要素是由不同时期,根据不同需要客观形成的,具有各自不同的逻辑。故同一制度的不同异质性要素之间往往会发生冲突,冲突结果导致路径依赖,甚至推动制度变迁。如纪委书记任监委主任的问题,纪委书记是原有身份,而监委主任是新身份,不同时期形成的两种不同身份归集在一个人身上,自然会产生角色错位、甚至角色矛盾,纪委书记的原生身份决定了他往往以纪委书记的理念、意识考虑问题,通过选择、诠释、整合和执行理念来推动监察工作,作为监委主任的依然是纪委书记的角色,政治属性战胜了法治属性。再如,《监察法》规定监察机关有权对“涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查”,“权力寻租和利益输送”成为职务违法犯罪的新罪名。此前,“权力寻租和利益输送”仅仅是对腐败行为的学理性表述,内涵具有极大的包容性和抽象性。成为法定罪名后,自然会与受贿罪、行贿罪等罪名的构成要件出现重合和矛盾。立法初衷或是为了应对新型腐败,但在监察实践中由于概念模糊、弹性很大,容易成为政治属性扩张的法律依据。再如,在职务犯罪案件调查期间,监察机关认为案情复杂、疑难或者案情重大,需要检察院指导、提前熟悉案情的,可以提请检察官介入指导。检察机关提前介入案件,有助于提升办案效率和办案质量,有助于公诉效率,强化检察机关对监委的监督。但在现实中,当监委意见与检察院介入意见有重大分歧或检察院在介入中发现非法证据时,解决机制是将介入意见层报监委主任,监委主任最后有决定权。在这里,检察机关的法治属性与监察机关的政治属性产生冲突的结果,依然是政治属性战胜了法治属性。

  从理论上看,由原因导致结果往往需要相当长时间,原因积累到一定程度后才会导致结果的出现。可见,伴随着占主导的政治属性要素在监察立法、监察实践中的阶梯形叠加,并牵引监察法治的走向,最终导致在特定时间窗,政治属性与法治属性发生渐变,渐变的结果往往是趋同化。不可否认,趋同可以提升监察组织的合法性和提高监察组织的有效性。但最大问题是趋同双方在向对方靠拢的同时,极有可能丧失自我特点和组织优势。党的纪委最大优势在于其政治权威,并通过灵活多样的组织协调功能、全面覆盖的政治纪律手段和强有力的巡视和问责。行政监察机关的最大优势在于注重过程监督,通过执法监察、效能监察,在促进清廉的同时,保障党政机关的施政高效。检察机关反贪反渎部门的最大优势在于其法治化水平较高,案件调查手段较为多样。三个监督组织趋同后,基于政治属性的牵引,监察机关的政治属性不断自我强化,法治属性不断弱化,最终趋同于纪律检查机关的政治属性,这样或有可能陷入监察改革政治化的路径依赖。为避免路径依赖,应尽快制定《监察法》实施细则和相关规则,增强监察机关的法治属性。

  第一,修订《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》相关条文,尤其是第五条关于“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督,促进依法行政、公正司法”的规定,将监察委员会纳入监督对象。将人大常委会对监委专项工作报告的“听取和审议”修改为“听取和审查”,增强人大常委会对监察机关专项工作报告审查的权威性和约束性。同时,依据《各级人民代表大会常务委员会监督法》,强化对监委专项工作报告“审查决议”的权威性,凡决议中要求监委予以改正、调整等事宜,监委必须依据决议要求严格执行。

  第二,《监察法》成功的关键,不在于设计出良好的纸面规则,更重要的在于将监察法律文本转化为政治现实。这就要求在遵循《监察法》的同时,增强监察机关作为国家最高反腐败机构在反腐败战略规划、预防和控制腐败、反腐败综合协调和反腐败国际合作等方面的能力,这就不可避免地需要出台大量的监察法规,如已经出台的《公职人员政务处分暂行规定》、《国家监察委员会管辖规定(试行)》等。而《监察法》并未授权国家监委制定监察法规的权力,这势必会影响监察法治化进程,故尽快修改《立法法》,在第三章“行政法规”后增加一章“监察法规”,赋予国家监委依据宪法和法律,制定监察法规的立法权。

  第三,大力推进监察机关领导体制改革,运用体制力量,解决同级监督难和与其他监督机关职能分配。应当增强监察机关履行监督、调查、处置与党的纪委在执纪监督、执纪审查等方面相互协调和相互制衡的法律制度。以公开透明为原则,完善问题线索处置、调查、审理、提前介入、移送等相互协调、相互制约的工作机制。并建立健全检察机关对监察机关的制约机制,如完善检察机关提前介入案件调查、审理,退回补充调查或者自行补充侦查等方面制度建设。完善十二项监察权行使和通缉、限制出境、技术调查措施等三项措施的具体操作规程,防范监察权滥用。并借鉴中国古代监察官制度经验,推动以监察官职位保障、身份保障和经济保障为核心的监察官保障制度建设。

  第四,进一步健全和完善监察人权保障机制的法治化,完善调查期间不能聘请律师带来的权利保护问题和完善当事人救济途径。实事求是说,在监察机关调查期间,尤其是留置阶段,被调查人不能聘请律师介入的隐性规定,是符合职务违法犯罪案件的特殊性的,但是绝不能说职务违法犯罪案件有特殊性,就可以弱化被调查人合法权益的保障,尊重、保障人权与有利于案件调查之间并非存在根本性矛盾。如何保障被调查人与其他涉案相关人的权利是监察法的重要内容,从《监察法》第六十条看,这种人权保障是极为脆弱的,被调查人及其近亲属提起申诉与复查的范围颇为有限,主要体现在对程序性调查行为的申诉,而对更可能侵害被调查人合法权益的事实行为,未有明示性规定。加之复查程序与监察机关批准程序具有一致性,进而导致既是复查主体又是案件审批主体的状况。可见,完善和细化《监察法》有关人权保障的体制机制,是增强监察机关的法治属性的重要路径。

  二、监督职能与调查职能的均衡性对监察制度演进的影响

  制度均衡化既是一种策略,也是推动制度进步的动力机制。导致制度非均衡的类型主要有两类:一是制度供给不足,二是制度供给过剩。《监察法》建构了国家监察体系的骨骼,而其赋予监察机关的监督职能和调查职能无疑是《监察法》的血肉。就监督职能与调查职能两项职能而言,监督职能是监察机关的首要的、第一位的职能,引领其他监察职能的走向,是调查、处置的前提和基础。《监察法》第十一条第一款明确规定监察机关“对公职人员开展廉政教育,对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查”。可见,监察机关是依照宪法、《监察法》等有关法律法规开展监察,监察对象是所有公职人员,监察目的是惩前毖后、治病救人,抓早抓小、防微杜渐,实现预防腐败;监督的重要方式是建立健全预防和惩治腐败的制度体系。这些价值要求,从《监察法》看,是清晰明确的,但在实践中,监督职能弱化、监督理念落后和监督方式方法陈旧却是客观存在的。可见,监督职能的制度供给不足是导致监督职能与调查职能不均衡的主要原因。

  历史制度主义认为,适应环境需要而发生制度革新往往不是自动完成的,环境变化为制度变化提供了契机,但是制度结构一旦形成就具有自我强化的功能和稳定性特征,即使环境发生变化,制度也不会轻易改变,甚至当初引发制度产生的原因已不复存在,其制度还会持续,制度对环境变化的功能性回应并不是必然发生。由此说来,党的十八大前,中国腐败存量居高不下①,政治腐败已严重危及党的执政安全,在这种制度环境下,打击政治野心家、阴谋家的政治腐败,“以治标为主为治本赢得时间”的反腐败策略无疑是正确的。党的十九大后,反腐败制度环境发生了较大改变:民众对如何治本的期望值增大。党的十八大期间,民众对腐败深恶痛绝,民心高涨,不需要更多的体制机制创新,只要不间断地查出贪官,尤其是大贪官,民众就欢呼雀跃。党的十九大以来,制度环境发生了变化,标本兼治成为反腐败主要战略,控制腐败能力的强弱成为民众评判反腐败成效的首要标准;反腐败工作从单一功能向多元功能转变。中国经济面临更多的下行压力,社会不公引发的不稳定因素进一步积累,反腐败斗争进入新的政治周期。反腐败斗争既要继续防范权力与资本交织所形成的利益集团对执政安全的潜在威胁,又要维护社会稳定,保障经济发展,消除社会不公等带来的社会经济风险;在腐败存量被大幅度清除的同时,腐败增量产生的土壤依然存在,随着时间推移,一些原有腐败行为出现反弹的同时,更有一些新型腐败行为以新的形态粉墨登场。

  可见,党的十九大期间的制度环境较之党的十八大期间的制度环境,有着很大改变,但制度变革并未随着制度环境的变化有所突破,反腐败治本之策并未伴随制度环境的需求而涌现。究其原因,这与党的十八大期间反腐败制度所具有的自我强化功能关系甚大。自我强化功能是指制度一旦具有恰当性和有效性①,形成稳定结构就很难发生变革。以查办和问责为核心的治标工具依然是党的十九大期间反腐败斗争的主旋律,并呈现自我强化特征。执纪监督、巡视监督、监察监督、派驻监督“四位一体”的监督运行机制,呈现前二者较强,后二者较弱的格局。监察机关的监督职能与调查职能之间存在着明显的不平衡,案件查办依然延续着党的十八大以来的强劲势头,案件处置量呈上升势头,但监督职能的发挥未有明显起色,较为平淡。虽然《监察法》第十一条明确了监察机关的首要职能是监督职能,但在监察实践中,监督方式方法一直延续过去的做法,“老方子”治百病的现象较为普遍,如何有效地开展事前监督和事中监督,如何与其他监督方式形成合力等方面创新步子迈得不大。尤其是过去一些行之有效的做法,在新制度环境下,也暴露出一些问题。如巡视制度有效性降低,巡视制度的有效性取决于中央的推动力度,对地方而言,中央推动力是一种外源性动力,地方往往缺乏内生性动力,针对巡视中发现问题的整改行为往往是被动的和不情愿的,一旦自上而下的巡视力度降低,地方整改就停滞,甚至出现老问题重新反弹的局面。如监督执纪“四种形态”政策的第一种形态,仅靠运用批评教育、约谈函询、诫勉谈话等单一方式,往往难以化解腐败者的腐败动机。批评教育、约谈函询、诫勉谈话等方式对那些偶有邪思邪念的初犯者或许有效,而对那些老谋深算、善于伪装的腐败者,震慑作用甚微。监督执纪中“抓小放大,开闸放水”的现象也偶有发生;甚至削足适履,人为地增加或减少某种形态,监督执纪“四种形态”有效性也在经受考验。再如问责内容范围大和模糊,一些地方制定实施细则的“不甘落后”、层层加码,导致官员无法预见自己行为的后果,会使官员作出决策时面临巨大的压力,从而可能导致一系列的低效行为。而体制内问责导致越基层问责压力越大,越上层问责压力越小,客观也容易导致理性官僚化。

  可见,监督职能创新不足成为制约监察机关职能发挥的瓶颈。随着监察体制机制改革的进一步深化,给如何有效发挥监督职能提出了更大的挑战,增强以下几方面权能将有助于监督职能的发挥。

  第一,充分发挥各级监察机关在反腐败斗争中的自主监督权。在监察对象大幅增加的情况下,如何保障监督对象的全覆盖与有效监督的一致性?如山西全省监察对象131.5万人,较改革前增加53万人;北京市为99.7万人,增加78.7万人;浙江省为70.1万人,增加了31.8万人,云南省157万人,增加了122万人,是原来的近4.5倍[6]。在监察机关编制固定、监督方式没有根本创新的情况下,面对如此急剧扩大的监察对象,或许能够做到精准识别,但难以做到精准监督。从理性选择制度主义看,监察机关最优策略选择只能是“宽打窄用”,根据国家阶段性反腐败政策要求,不断调整不同节点的重点监督对象,以求达到着力均衡。但重点监督对象的频繁变换,既放大了监督的不确定性,又增大了监督对象的机会主义风险,实际上弱化了监督效能。故采取灵活多样的制度安排是破解不确定性问题的有效策略,而实现灵活多样的监督方式,取决于两个条件:一是地方监察机关是否具有更大的监督创新空间和自由裁量权。“控制带来服从,自主带来的则是投入”[7]。成功欲望和职业兴趣对官员驱动力起决定作用,官员自主决策的权力越大,这种欲望会越强烈。故通过放权地方监察机关,增强监察官员应对复杂问题的动能。二是实现“理念的回归”。理念是进行简单化处理的过滤机制,不确定性特征更能凸显理念的重要性,应当发挥监察理念在应对复杂监察环境和不确定性监察问题中的作用,如法治化理念、均衡性理念、可持续发展理念、共识共享共赢理念等等。

  第二,激活效能监察职能,实现对非正式制度层面问题的有效监督。不可否认,效能监察职能是破解机关效能低下,公职人员“慵懒散”等不勤政的重要制度安排,也是从源头预防腐败的非政治性治理模式。但过去纪检监察机关的“三转”工作,将行政监察机关的效能监察职能虚置化了,其中一部分转给了行政机关。由于行政机关本身缺乏行政监察机关的惩戒权,行使中往往力不从心,效能监察名存实亡。可以说,执法监察解决的是正式制度层面的问题,而效能监察解决的是非正式制度层面的问题,正式制度的变迁往往不能保证非正式制度随之变迁,只要非正式制度不变,正式制度很难产生革命性变革。实践证明,通过效能监察,能够减少机会主义行动,实现对非正式制度层面效能问题的合理性、适当性监察。效能低下与不作为、慢作为、怠作为等行为产生的根源,往往源自于非正式制度层面的机制缺陷。同时,廉政与勤政密不可分,《周礼译注》“一曰廉善,二曰廉能,三曰廉敬,四曰廉正,五曰廉法,六曰廉辨”[8]。综上所述,效能监察职能是破解监察对象是否做到“依法履职、秉公用权和道德操守”的重要压力机制。然而,《监察法》未赋予监察机关效能监察职能,又要求监察机关针对效能问题开展监督,手段与目标的错位,势必导致监督职能的发挥缺乏必要的权能支撑,故如何激活效能监察职能,嵌入到监察工作中,是发挥监督职能的重要途径。

  第三,增强监督的前瞻性,防范新型腐败。制度塑造和制约着行为脉络和行为选择,高效履行监督职责,则应当前瞻性地研判监察对象在新的监察制度环境下会有什么样的行为选择。腐败者的行为选择模式与反腐败制度约束呈现因果性。《监察法》的颁布,标志着国家监察权能的大幅度提升,腐败空间被进一步挤压。在这种情况下,潜在腐败者或者有腐败动机者①为规避惩罚必然会采取更隐蔽的腐败行为来对抗监察。其中最为典型,危害最大的无疑是“超级腐败”。即居于顶端的核心腐败层运用独占性的政治资源,对政策制定者施以影响,创制出新的监管地带和寻租空间,并利用先知先觉的政策优势、排他性的监管门槛,操纵“白手套”②运营垄断性盈利模式。以此同时,通过许诺权力扶持、引介进入政治圈子或者帮助投靠“山头”等灰色甚至黑色交易方式,收编并操纵掌握监管权力的“木偶”为这种新型腐败模式保驾护航。一旦暴露,往往可以采取瞒天过海、金蝉脱壳等手段,实行与台前的“白手套”和“权力木偶”的切割,并通过多重防火墙,牺牲台前的“白手套”和“权力木偶”以自保。那些富可敌国的民营企业家的锒铛入狱,显赫一时的金融监管巨头被查办,而隐身其后的超级腐败者却能毫发无损,或是与此腐败模式相关。此类腐败的出现,倒逼监察体制必须进一步改革,必须运用法治工具夯实监察领导体制的独立性和国家监委作为最高监督机关的权威性,避免纪检监察领导体制改革的随意性和不确定性,才能以无畏勇气和坚定决心清除政治利益与经济利益相互交织的既得利益集团。

  哈佛法学院宪法学家却伯③在《看不见的宪法》中指出,实际支撑美国宪政运作的隐性规则存在于宪法文本之外,宪法文内的微言大义和文本之外的原则与力量,同宪法文本一道构成了美国宪政的成功。同样,推动中国监察制度演进的隐性规则不在于《监察法》本身,而在于我们每个人内心中对维护宪法、法律尊严的信仰,对清正廉洁的坚守,对理想的正义社会不懈追求。如果那样,实现监察机关政治属性与法治属性、监督职能与调查职能的再平衡,并非难事。

  〔参考文献〕

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  [8]杨天宇.周礼译注[M].上海:上海古籍出版社,2004.

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