城市发展:权利外溢与治理融合

2019年01月21日 11:20:45
来源: 《理论与改革》 作者: 姚尚建

  【摘 要】 自工业革命以来,借助于产业的推进,城市日益汇聚大量的资源。人口大量迁入城市,既是生活方式的选择,也是权利驱动的结果。借助现代交通工具,城市向郊区蔓延,从而形成城市持续性扩张。在区域性的要素流动中,在城市乡村的人口流动中,城市的发达与乡村的衰败往往如影随形,更重要的是,这种繁荣与衰落的城乡差异背后,是城市权利的差距,这种差距阻塞了人口的空间选择,因此,权利是城市发展的重要尺度,也是乡村发展的核心内容;无论是特色小镇还是田园综合体的制度设计,一个平权的城乡关系是城市发展与乡村发展的重要支点,也是城乡人口理性流动的逻辑起点。

  【关键词】 城市政治;城市权利;城乡关系

  在城市化的进程中,城市问题日益凸显,“城市的客观进步性在推动人类飞速发展的同时,也造成突出的城市空间问题:空间剥夺、空间贫困、空间极化、空间等级化、空间控制、空间霸权和空间生态环境问题”。[1]与此同时,在我们展开城市批评的时候,中国的一些乡村开始衰败,乡村的历史与地理定位重新成为人们反思公共生活的切入点。2018年,中共中央、国务院颁布《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》,规划指出:“乡村是具有自然、社会、经济特征的地域综合体,兼具生产、生活、生态、文化等多重功能,与城镇互促互进、共生共存,共同构成人类活动的主要空间。”[2]这一文件确定了乡村发展的空间价值,确定了城乡融合发展的基本路径,具有十分重要的意义。而权利,作为联结城乡的话语体系,再次成为治理融合的逻辑起点。

  一、城市权利的溢出效应

  列斐伏尔认为,城市权利本身就标示着一种处于首位的权利:自由的权利,在社会中有个性的权利,有居住地和主动去居住的权利。进入城市的权利、参与的权利、支配财富的权利,是城市权利的内在要求。[3]城市权利理论从个体权利入手,讨论了人们对于生活空间的指向性要求;同时在中国城市化进程中,这种抽象的城市权利的规定还必须建基于我们对于城市以及城乡关系的认识之上,建基于城市权利的空间分异。

  1.城市生活的空间分异

  在现代社会史中,城市化是工业化的重要后果,自从工业革命以来,城市就具备了工厂属性。但是在东方国家,由于工业革命的迟滞,城市仍然在很长时间里保持了国家特征,并成为整体划一的权力体系中的政治节点。以城市为中心的政治体系否认城市郊区独立的法人地位,否认农牧业生活的分散性分布,并以城市蔓延的形式实现城市化的规划、建设与治理的扩张性与一致性。

  在有关二元城市(dual city)的论述中,学者发现无论是伦敦还是纽约,在同一城市和区域空间内都存在着两种经济和相互隔离的社群和社会系统,“同质的高收入区和同质的低收入区毗邻,无家可归者占据了富裕区的人行道,有些人的就业机会增多,但与此同时,有些人则被排挤在就业市场之外。”[4]同样的情况在国内城市也有发现,有学者调研南京市威尼斯水城时发现该社区呈现出“邻里分隔、南北异质”的空间分异现象。研究表明,由于社区在建设过程中忽视了中产阶层内部的异质性,因此在空间演变的维度,社区呈现出“富出穷进”的趋势,而中产阶层的再分化是这一居住过滤的主要动力。[5]

  在全球化进程中,这种借助于资本进行空间分割的现象也时有发生,在一些经济欠发达国家的旅游区,外国游客与本地居民是彼此隔离的,“只有在新的或新装修的酒店、咖啡馆和餐馆工作或陪同外国客人的古巴人才可能会进入那些地方……即使古巴人被允许无人陪伴地进入那里,他甚至也不能在这些场所中购买一杯软饮料,因为那里仅接受美元支付。”[6]这样的情况在印度尼西亚的巴厘岛等旅游区域也比较常见,在资本之外,严格的安检系统确认了重点区域外国游客的安全,维系了旅游资源的封闭性,也阻断了人口的空间融合。

  2.城市空间的权利分化

  当城市的空间再生产演变为阶级的再生产时,权利的分化就变得突出。19世纪后期,美国有轨电车把人口导入郊区,在一些城市,数千个中产家庭的突然离开,为中心城区安排非居住用地提供了空间,市中心开始形成高档购物区,而有轨电车的换乘节点则形成诸多小型商业中心,单核城市结构开始没落。[7]

  如果说19世纪后期的有轨电车的运行促使了城市的蔓延,那么20世纪20年代内燃机的发明,则要对西方城市的郊区化(汽车型郊区)和大都市区(村镇合并为市)的形成负责。同时,大量的工厂和商业设施开始搬迁到郊区,“到20世纪30年代后期,几乎没有新工厂开在传统的中心城区的工厂区……工厂区缺乏投资,一些建筑已经有50年的历史甚至更老,变得破败不堪,处于半遗弃状态。附近的工人住房同样老旧,已经退化为贫民区……位于中心城区边缘有轨电车沿线的高级郊区,则因为汽车在社会上和功能上变得过时,于是在社会阶层中下滑,模糊了既有的城市秩序。”[8]也就是说,伴随着城市的蔓延,空间的分化在更大范围内得以形成。在此后的一段时期,在西方的一些城市,富人区开始向郊区汇聚。1940-1970年代的美国快速郊区化往往又称为“白人逃逸”(White Flight),伴随着这一过程,400万非洲裔美国人进入城市,使城市内部白人社区的比例从55%下降到30%。[9]而这一时期的中国,则经历了清帝国、中华民国与中华人民共和国的制度切换,城市发展经历了自治权的存废,并逐步在1949年之后成为行政区划的重要一级。

  3.城市权利的空间外溢

  “研究多样化的城市当然不能无视移民问题——他们的受限制的权利、受约束的公共福利与服务、在住房与就业市场上的歧视,以及在街道上随处可见的种族主义。”[10]美国城市史同时也是一部移民史,然而族群隔离也伴随着族群权利的生长。一些法律尤其是1964年《民权法案》和1968年《公平住房法》的通过,使美国少数族裔也开始具备了迁居郊区的权利,这类基于权利平等的郊区化生活的少数族裔城镇与原先聚居郊区的少数族裔城镇有本质区别,前者代表着少数族裔中的中产阶级模糊族群差异的努力,是权利的空间外溢的结果,后者则正如前文所描述的那样,是权利隔绝的空间后果。郊区少数族裔的居住仍然存在以下的不平等:住房可得性、住房成本和种族歧视、少数民族群体的相对混居及社会经济状况、少数民族社区的历史开发等。[11]同时有研究表明,在一些黑人郊区,拥有住房的中产阶级会出于物质利益上的考虑,与大多数黑人在地域与社会关系上保持距离;此外,不管是什么阶级,多数白人中产阶级的郊区居民仍然反对与黑人为邻。[12]

  因此不难看出,在郊区化进程中,权利的不平等有一个空间外溢的过程,白人虽然反对与黑人为邻,但是无法阻止黑人中产阶级的空间进入。同时,即使生活在同样的物理空间,阶级的隔阂可以同样在族群内部形成。法律不再支持基于种族歧视的空间隔离,但是法律无法遏制基于资本的空间分化。由于资本的运行,一些人口迁出原先破旧的社区,无论他们是主动或被动迁出,都是权利作用的结果。在郊区寻求安全保障或在郊区寻找就业机会,都是城市隔离下的权利诉求在郊区的体现,都是城市权利的空间外溢。在这一时期的中国,城市化进程一方面是政治驱动的产物,也是市场力量作用的结果。在这一进程中,城市的蔓延与中小城市的崛起彼此交织,实现了数亿农村劳动力的乡-城转移,一些省市区先后取消城乡户籍制度,使大量人口顺利涌入城市尤其是在中小城市安家落户。这一过程客观上实现了农村人口的市民化,缩小了长期困扰中国城乡发展的权利差别。

  二、城乡生活的权利差距

  在上个世纪中叶的美国,出于对安全与社区品质的追求,一些中产阶级离开了城市,但是随着中心城区治理的改善,上个世纪末期,大量的中产阶级回到中心城区,他们借助于法律或高昂房租维持一些社区的“绅士化”;在中国,城市化进程意味着城乡之间的经济差距和区域发展的差距,在市场力量的作用下,中国的城市化进程既伴随着区域内人口的乡-城流动,也伴随着跨区域的人口大规模流动。无论是美国还是中国,随着人口的多维流动,严格区分城市与乡村日益困难。城市与乡村的市场要素、人员要素的彼此交织,形成互相交织的权利主张。

  1.公共生活的城乡差距

  在上个世纪中叶,随着城市化的完成,污染、交通等城市问题逐步暴露,西方国家的逆城市化浪潮崛起,一些富裕阶层逐步搬迁至乡村生活,从而重新形成了城乡生活的分野。作为后发国家,中国长期以来是一个农业国,直到今天,中国仍然有近一半的人口生活在乡村。国家的经济发展总会遭遇区域性差异和城乡差异,在中国,这一问题同样突出。在上个世纪30年代,费孝通先生就十分担心中国农村尤其是农民的发展,“中国农民太多已经为留心中国社会的人所共喻的了。但是有什么办法可以补救这种情形呢?若是中国有一天能赶上西洋,只要1/4的人就够供给全人口的食料,其余的3/4的人干什么呢?”[13]因此,如果没有充分的就业机会与产业发展,农民人口本身就是一个问题,在这样的判断下,乡村生活本身并不存在西方国家逆城市化的自由选择。

  直到今天看来,费孝通先生的判断仍然具有跨时代的意义,农业、农村和农民的问题从来就无法分割,而消灭城乡差距也成为国家治理的重要任务。但是1949年以来,中国的工业和城市发展被置于优先地位,因此形成巨大的城乡差异。即使是由小岗村启动的改革开放以来,这种差异仍然有扩大的趋势。在张正和看来,本世纪初期的这些差距主要表现在六个方面:一是城乡居民收入差距,城乡收入比例为3.21:1;二是城乡教育差距,城镇高中、中专、大专、本科、研究生学历人口的比例分别是乡村的3.4倍、6.1倍、13.3倍、43.8倍、68.1倍;三是城乡医疗差距,全国农村80%以上的农民自费医疗;四是城乡消费差距,农业生产资料价格高,生活资料质量低;五是就业差距,城市劳动人口的登记失业率为5%,而留在农村的4亿劳动力的利用率只有50%左右;六是国家财政用于农业的支出不断下降。[14]这些数据表明,乡村居民与城市居民除了在经济收入、消费水平等方面存在巨大差异,同样在教育、医疗、就业等方面存在差距,按照阿马蒂亚?森的逻辑,这种物质生活到生活机会的差距,事实上体现为能力的差距和权利的差距。

  2.乡村生活的权利差距(right distance)

  在乡村学派看来,乡村是城市问题的解决方案,也是公共安全的重要减震阀,“从乡村社会的最基本的结构特征来说,它是一个天然协调、自运转的系统。在这个天然系统中,经济上自给自足,政治上自我协调、自我治理,社会交往上的相互信任以及文化上的集体认同和自我约束,有效地建构了村落共同体的集体意识。在这一集体意识的指引下,一切都在默认的规则和自觉的行为中进行,社会舆论就是一个强大的约束力,起到社会监督和控制的作用。这些若干具有自然倾向的相互配合构成了传统乡村的天然系统性。”[15]

  建立在相对封闭的农业体系中,乡村生活的自发秩序难以突破,但是一旦城市力量到达乡村,那种对于乡村田园牧歌式的赞美就会终止。在日本,东京大都市的蔓延深刻影响了蓧原这样的村庄,雅各布斯看到了五种扩张力量的共同作用:市场、工作、技术、产业迁移和资金,“在只有这种或那种城市力量冲击到这些村庄的时候,传统乡村面临的命运可能是乏味而令人沮丧的……来自远方城市的工作机会的吸引,也只会减少当地的人口”[16];在中国,1949年以来尤其是改革开放以来的治理经验已经证明,传统的乡村体系同样无法直面工业化与城市的挑战。数据表明,相对于区域发展的不平衡,我国城乡之间的生活分野导致的权利距离十分显著,“基于上海市嘉定区2005年1%的人口抽样调查数据分析显示,该区本市户籍人口和外来人口的平均受教育年限分别为9.54年和9.01年,本市农业人口和外来农业人口的平均受教育年限分别为8.32年和8.68年,本市非农业人口和外来非农业人口的平均受教育年限分别为9.92年和11.76年。”[17]因此我们不难看出,无论是东部还是西部,不管是本地人口还是外地人口,农业人口的受教育程度远远低于城市人口的受教育程度。因此,借用权力差距的定义,我们把社会体系中诸如教育、保障等权利的不平等理解为权利差距(right distance),一个不平等的社会最终体现为权利的不平等,同样,巨大的城乡差距最终体现为权利的差距。

  3.权利驱使下的人口流动

  城市机会的供给使东京周围的村庄迅速萎缩,在1956年之前,除了当地校长的两个儿子,蓧原村没有村民迁到东京,但是到了1975年,大量村民的孩子离开了村庄,有14户人家的所有孩子全部离开了。[18]在中国,这样的问题则不仅仅是就业机会的选择问题,如果说城乡之间的权利差距不符合公共治理中“机会平等”的正义原则,那么更为严重的是,这样的权利差距得到现有部门法的支持,我国劳动法、义务教育法等部门法规定,公民个人户籍所在地政府(主要是县级政府)提供义务教育、养老、医疗、住房等公共资源,而“我国各地经济发展水平参差不齐,地方政府财政资金收入水平差异很大,因此各县级政府可以用于承担各项社会权给付义务的财政资金水平并不相同,势必导致不同户籍公民享受同一社会权时的差别待遇,损害个人平等享有各项基本权利的利益。”[19]

  权利的差距是改革开放以来中国大规模人口变迁的重要诱因,也是解释中国人口乡-城流动的重要变量。在改革开放以来的较长一段时期,由于区域经济发展的差异性,中国的人口流动多体现为中西部地区向东部流动,但是进入本世纪以来,随着国家经济政策的调整,东中西部区域差异日益缩小。2007-2017年,东部省份GDP增加了1.435倍,中西部则分别增加了1.865倍和2.116倍,东中西部经济规模占比从2007年的61.1%∶22.3%∶16.6%下降为2017年的56.3%∶24.2%∶19.5%。[20]近期的一些研究数据同样表明,中国的人口流动已经由跨省流动日益趋向省内流动,而省内流动主要体现为乡-城流动。这也表明,在中国城市化进程中,城乡关系仍然是解释人口流动的主要逻辑。

  三、权利外溢中的治理融合

  “当前中国社会面临着一个理论与实际的矛盾。从理论上来说,社会代价的后果应由全社会来承担,但是实际上绝大部分社会代价是由弱势群体或主要由弱势群体来承担。同样,社会进步的成果应由全社会来共享,但是实际上相当一部分的社会进步成果是归强势群体独享或优先享受。”[21]权利差距解释了这种矛盾,也预测了这种差距将会导致的社会问题。在城市发展的进程中,如果城市优先形成了权利的高地,那么可持续的城市化进程就会形成更多的权利高地,并形成权利低谷的消弭。

  1.城市化与权利实现的阶梯性

  在现代国家中,公民的基本权利受到宪法的保护,宪法学将基本权利分为“消极权利”和“积极权利”。消极权利是指要求国家不作为的权利,对应国家的消极义务,例如自由权;而积极权利则要求国家做出相应行为,对应国家的积极义务。[22]也就是说,无论公民是否提出权利主张,国家都有义务采取措施,防止权利差距的扩大。

  国家的责任意味着国家需要积极促进城市化进程,确保更多的农业人口进入城市以实现权利的平等,但是也要看到中国的城市化也有一个阶梯式发展的过程。城市化意味着农民进城,农民的身份转换意味着城市权利的实现,这一判断已为许多研究所证实。研究表明,城镇化总体上有利于增加非农就业,但是由于乡-城迁移劳动力的非农就业率通常介于城、乡非农就业率之间,因此人口这种转移对城、乡非农就业率的上升都会起到一定程度的减缓效应。“2000年到2010年,全国就业人口的非农化率由35.62%提高到51.66%,提高了16.04个百分点,而城镇和农村的就业非农化率分别由79.16%和14.76%上升到84%和25.22%,仅分别提高了4.84和10.46个百分点。”[23]这就意味着,在城市化进程中,存在一个适当的城市化率和非农化率的关系,因此中国的城市化进程也必须是一个可控的社会变迁。

  2.乡村机会与城市权利的外溢

  雅各布斯发现,当城市扩张时,乡村就成为城市的腹地,年轻人的离开迫使村庄的老人提高生产效率改进工艺。20世纪60年代日本的蓧原村有三位农民开始尝试在原木上种植蘑菇并取得成功,这些蘑菇被销售到东京。一些替代劳动力的现代农具进入村庄,一些家庭成员偶尔返回村庄帮忙从事农业活动,同时出于生态的追逐,一家资金密集型的食品工厂来到蓧原村,“工厂对蓧原最主要的经济影响并不是给当地带来了更多的工作,而是为了建设工厂和保护区,在购买土地方面支付了很高的价钱。其中大多数被整个村子共同获得。”[24]此后,又有一些工厂来到了村庄,雅各布斯惊奇地发现,村庄的经济社会面貌发生了改变,“变化的不是人类的本性,而是城市的市场、工作、技术、产业移植和资金,这些因素共同对蓧原的经济产生了深远影响。”[25]在众多城市因素的作用下,蓧原村从被动的城市腹地已经成为城市空间的积极补充部分,所不同的是,这个村庄拥有更多的城市生活均等的机会,也拥有了无异于城市的基本权利。

  “城市权利表征的是在城市生活的相关权利束,且随着时代与地域的变迁而表现出不同的集丛样式。从对居住权的关注到对参与权的强调,从对工作权利的期盼到对社会保障权利的呼吁,从对表达权利的声张到对结社权利的青睐,都体现出城市权利因时空差异而流变扩展的特征。”[26]城市的市场、工作、技术、产业和资金进入乡村,带来乡村空间的再生产,也意味着了城市权利的乡村外溢以及城市权利从经济权到参与权的内在扩张。因此,在城乡空间重构的过程中,在承认城乡权利差异的前提下,也必须意识到城乡之间的权利差距无法通过削减城市权利而获得。蓧原村的案例说明,村庄和城市如果说存在截然分离的鸿沟,那么这种鸿沟可以通过城市权利的外溢与扩张加以消弭。

  3.作为权利关系的中国城乡节点

  在未来的一段时间内,中国的城市化进程仍将背负工业化、反贫困等社会责任,在中央政府和地方政府的治理创新中,城乡融合发展与要素互动是一个重要目标。从上个世纪80年代的农民城、乡镇工业到今天遍地开花的特色小镇、田园综合体,无不体现这种快速城市化背后的政策焦虑。同时相对中国稳定的乡村体系来说,中国城市体系的等级结构如何实现与乡村生活的耦合,也是一个亟待解决的政策问题。

  世界银行2009年《中国的快速城市化:利益挑战和战略》报告中关注了中国城市化进程中政府依靠户籍制度控制移民,并引导移民到中小城市定居。报告肯定了中国城市贫困的成功遏制,同时也不无担心地指出,2007-2025年,约有2.5亿新增人口进入城市给公共治理带来挑战。[27]在我们看来,从空间意义上,这种挑战的化解在于在城乡之间,在“城保”与“农保”之间,我们能否寻找一个相对适合的权利保障节点。因此从这个意义上看,在城乡梯度发展进程中,在城乡之间,无论是特色小镇还是田园综合体,都已经体现为一个相对适合的就业和生活空间,这一节点既体现为权利的过渡,也体现为城市生活的功能性展开,正如费孝通先生所指出的,“自给的生活单位的聚居,不论人数有多少,在性质上并不能构成我们普通所谓‘城’。‘城’的形成必须是功能上的区位分化,那就是说,有一个赋予某种特殊社区功能的中心区。换句话说,为了功能分化而发生的集中形式。”[28]

  四、结 论

  梅因指出,“所有进步社会的运动,到此处为止,是一个‘从身份到契约’的运动。”[29]这样的判断同样适合对城市的理解。在西方国家,现代城市伴随着权利的苏醒,城市因此成为权利的制高点。在中国,由于传统农业帝国的惯性,更由于错过了工业革命的洗礼,中国城市长期没有形成西方国家的工商业重镇,也没有形成成熟的市民社会与自治内核。中国城市作为政治权力的节点长期成为国家控制社会的锁钥,发挥了独特的作用。即使经过晚清到民国短暂的自治,但是城市最终仍然回归到相对稳固的政治体系之中。在赶超型国家的城市发展中,城乡差距昭示了权利的不平等,也消灭了西方国家的城市贫困及其导致的社会问题,但是如果仅仅把城乡差距理解为基于社会管控的两个彼此分割的合理性空间,显然失去了对于城市本质的深刻理解。在世界经济一体化进程中,在区域一体化进程中,在城乡一体化进程中,依靠权利分割来实现社会稳定和政治安全既无必要,也不可能。在当代中国,权利是城市发展的重要尺度,也是乡村发展的核心内容,无论是特色小镇还是田园综合体的制度设计,一个平权的城乡关系是城市发展与乡村发展的重要支点,也是城乡人口理性流动的逻辑起点。

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