不断完善和发展我国收费公路政策

2019年04月03日 09:14:42
来源: 学习时报 作者: 魏东

  2019年政府工作报告指出,要“深化收费公路制度改革,推动降低过路过桥费用,治理对客货运车辆不合理审批和乱收费、乱罚款。两年内基本取消全国高速公路省界收费站,实现不停车快捷收费,减少拥堵、便利群众”。公路是重要的公共基础设施,需要长期、持续和巨大的建设和维护资金投入。公路基础设施发展巨大资金需求与政府有限财力之间的矛盾是世界各国政府普遍面临的难题,中国作为最大的发展中国家,发展公路事业更是如此。

  收费公路政策的重要作用

  收费公路政策对我国公路交通的跨越式发展起到了至关重要的作用,有效支撑了经济社会快速发展。第一,收费公路政策实现了基础设施投融资模式改革与机制创新,打破了财政资金不足的束缚,为公路交通发展带来巨大活力,使我国仅仅用了不到发达国家所用的一半时间迅速形成了全国公路网,建成了领先世界的公路基础设施,取得了举世瞩目的成绩。第二,收费公路政策促进了高速公路跨越发展,加快了生产要素流动和经济一体化进程,提升了产业、城镇发展和整个社会经济生活的运行效率,极大丰富和便利了人民生活,为迅速提高我国经济社会发展机动化程度提供了基础支撑。第三,收费公路政策在吸引多层次、多渠道资金投入的同时,政府公共财政有能力进一步加大普通公路投资倾斜力度,带动了普通公路的快速发展,使公路交通基础设施取得了全面而巨大的变化,显著改善了公路交通系统的结构和服务能力。第四,收费公路政策使公路建设速度大大提高,逐步解决了“走得了、走得好”的问题,在财政实力不足的前提下使公众提前受益,超越正常发展提前提供了高品质服务,大大增加了人民群众获得感。

  现阶段需要继续坚持和完善收费公路政策

  收费公路政策兼顾了公平与效率,符合我国国情和实际。世界各国政府在提供公路基础设施过程中都面临这样一个艰难的选择,就是让全民通过缴税还是让使用者通过付费来承担这项长期的责任。使用者在消费某一种产品或服务时,全额承担消费成本,可最为有效地实现资源合理配置,并最为公平地分摊成本。高等级公路恰恰是这样一种为公众提供通行服务的准公共物品,由用路者承担公路建设和养护成本,避免通过缴税不作区分让所有公众无差别支付成本,遵循了“使用者付费”的原则,更加公平合理,技术上也易于实现。

  从我国收费公路的发展来看,收费公路政策实现了政府、企业、公众的多方受益,可以说没有收费公路政策就没有我国公路基础设施的跨越式发展。但与此同时,现行收费公路政策也存在诸多问题和挑战,社会上也有非理性观点认为,为了使公众有更大获得感应该取消收费公路政策,但这恰恰是忽视了我国处于并将长期处于社会主义初级阶段、公共财力不足以支撑公路基础设施快速发展的基本国情。收费公路政策需要改革完善,需要与时俱进,但改革的获得感并不在于不切实际地抛弃收费公路政策,获得感的关键在于从我国实际出发,完善既有制度,维护好、运营好、发展好大规模公路网络和公路资产,持续保障为公众提供高效率、高品质的公路通行服务。

  当前收费公路政策面临的新形势新挑战

  当前,我国公路设施的基础和环境与改革开放初期相比已发生深刻变化,从主要破解财政资金不足约束发展为保障公路网络高效运行、提供高质量服务和可持续发展的交通强国建设新阶段。现行收费公路政策已难以适应公路发展的新形势和新要求。一是现行收费公路政策不适应深化财税体制改革和投融资体制改革的新要求,按照预算法和政府债务管理的相关规定,现行《收费公路管理条例》(以下简称《条例》)政府“贷款修路”的融资模式已经不再适用,只能采取发行收费公路专项债券形式。同时,不少收费公路项目按现行收费标准和收费期限难以获得投资回报,导致社会资本投资意愿不强,难以支撑收费公路可持续发展。二是收费政策在促进我国公路跨越式发展的同时,积累了大规模的债务,根据收费公路统计,截至2017年底收费公路债务余额5.28万亿元,建设、养护成本持续快速增长,而收费标准却基本维持在1990年代的水平,导致收入与成本严重倒挂,全国有收费公路的29省份除上海外,均已经收不抵支。现行《条例》制度设计难以解决收费公路债务问题,存在一定的债务风险。三是随着路网的形成和不断完善,早期建成的收费公路尤其是高速公路已经进入大修期,部分交通量大的瓶颈路段还面临改扩建需要,未来高速公路养护任务越来越重,按照现行《条例》高速公路到期停止收费,将立即陷入“无钱养护”的困境,难以保障高速公路持续提供高质量通行服务。四是我国高速公路正处于加速成网的关键建设阶段,以单条路为单位的分割管理模式,已明显不适应提升高速公路网的整体功能和通行服务质量的要求,与高速公路网络化运营需要之间的矛盾越来越突出。同时,公众对收费公路知情权、监督权以及保障路况水平和服务质量等诉求不断提升,现行《条例》有关管理制度不适应路网治理体系和治理能力现代化的新要求。

  新时代如何完善我国收费公路政策

  新时代坚持和完善收费公路政策,应坚持问题和目标导向,坚持兼顾公平与效率、防范化解重大风险、促进可持续发展、增强人民群众获得感原则,尽快修改公路法和《条例》,为收费公路健康可持续发展提供法律保障。

  提高门槛和刚性约束,严控收费公路规模。贯彻落实中央提出的“深化收费公路制度改革,推动减低过路过桥费用”的要求,逐步推进取消一、二级普通公路收费,相应提高收费公路建设门槛,未来新建收费公路应主要是高速公路,通过建立刚性约束机制,合理确定收费公路规模,避免债务越滚越大,有效防控风险。

  合理确定收费期限,有效吸引社会投资。结合收费公路发展实际,针对现行收费公路政策吸引社会资本能力大幅下降问题,改变目前一刀切设定最长期限的做法,合理确定政府收费公路偿债期限和经营性公路经营期限,有效吸引社会资本投资收费公路建设,一方面减轻政府投资建设运营压力,另一方面也为社会资本找“入口”,打造经济发展“新动能”。

  完善“统借统还”制度,有效防控债务风险。为了防控政府债务风险,要进一步完善政府收费公路“统借统还”制度,以省为单位对政府收费高速公路统一管理,实行统一举借债务,统一收费机制,统筹偿债来源,统一支出安排,通过统借统还模式,打破单条路核算的弊端,实施省域内政府收费高速公路收入好坏路段的交叉补贴、“以肥补瘦、以丰补歉”,提高管理效率,增强偿债能力,有效化解和防范政府债务风险,加快整体降低车辆通行费标准。

  建立养护管理收费制度,保障养护资金需求。在现有财政状况无法满足公路养护基本需求的情况下,省域内政府收费高速公路债务偿清后,可以按照满足基本养护、管理支出需求和保障通行效率的原则,继续采取收费方式但大幅降低收费标准筹集收费公路养护管理资金,同时发挥好收费筹集资金和调节交通流量的作用,保障高速公路持续提供高质量、高效率通行服务。

  强化收费公路监管,提升服务水平。为有效回应公众诉求,更好保障公众利益,应强化政府对通行费收支、收费权益转让、公路技术状况、运营服务质量等方面的监管,加强信息公开,增强收费公路发展的透明度,接受社会广泛监督。同时,进一步明确经营者在收费公路养护管理、保证服务质量方面的责任和义务,并通过收费公路实行联网收费,推行不停车收费,提高通行效率和服务水平。

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网站编辑 - 孙思清