善政是通向善治的关键

2014年11月03日 14:59:31
来源: 学习时报     作者: 俞可平
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  越来越多的人认为,在经济全球化、政治民主化和文化多样化的今天,善治已经成为人类政治发展的理想目标。简单地说,善治就是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动。善治的本质特征,就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新型关系,是两者的最佳状态。
  然而,在所有权力主体中,政府无疑具有压倒一切的重要性,任何其他权力主体均不足以与政府相提并论。代表国家的合法政府仍然是正式规则的主要制定者。一言以蔽之,善政是通向善治的关键,欲达到善治,首先必须实现善政。
  自从有了国家及其政府以后,善政便成为人们所期望的理想政治管理模式,这一点古今中外概莫能外。我国古已称之的“仁政”“善政”,大体上相当于英语里所说的“good government”(可直译为“良好的政府”或“良好的统治”)。抽象地说,善政的内容,无论在中国还是在外国,在古代还在现代,都基本类似。一般都包括以下几个要素:严明的法度、清廉的官员、很高的行政效率、良好的行政服务。毫无疑问,只要政府存在一天,这样的善政将始终是公民对政府的期望和理想。但是,善政的内容并不是固定不变的。在不同的时代和不同的社会政治制度下,善政有着不同的具体内容。在全球化背景下,作为一个社会主义民主共和国的人民政府,善政应当具备以下8个要素:民主、责任、服务、质量、效益、专业、透明和廉洁。
  善政要求我们有一个“民主政府”。在我们这样的社会主义民主国家,一个代表人民利益的民主政府,是善政的前提条件,没有这一点,善政便无从说起。从本质上说,主权在民而不在政府,人民是国家政治权力的最终来源,政府受人民委托行使权力。因此,执政为民,是一个民主政府的起码要求。要确保政府永远是一个民主的政府,并且不断地提高民主的程度,最重要的是要做到两条。其一,必须根据宪法和法律,确保政府的各级官员真正由公民通过自由而公正的选举产生,让人民按照法律最大限度地自由选择自己的管理者,从制度上保证政府官员成为人民利益的真实代表。其二,必须有一套公民约束和监督政府权力的有效机制,保证政府官员按照大多数选民的意愿办事,当政府官员损害大多数选民的利益时,公民能够按照法律和制度有效地剥夺违法的或不称职的官员的权力。
  善政要求我们有一个“责任政府”。既然执政为民是对政府的基本要求,那么,对人民负责便自然成为政府的基本职责。政府的责任主要体现在其主动责任和被动责任两个方面。首先,各级政府及其官员都必须主动地、自觉地履行宪法和法律明确规定的各项职责,只要接受了某个政府的公共权力职位,就同时意味着承担了相应的法定责任。这一责任是政府的主动责任,政府及其官员如果没有履行这些基本职责,轻则是违约,重则是违法。其次,政府及其官员必须对其管辖的公民的正当要求有及时的回应,这是政府的被动责任。如果政府没有对公民的正当诉求在规定的期限内作出适当的回应,也是一种失职。
  善政要求我们有一个“服务政府”。服务政府要求政府日益强化其社会服务职能。这主要体现在三个方面:第一,政府要积极提供更多的社会公共品,特别是在环境保护、生态平衡、义务教育、基础交通、公共安全、社会福利等方面,政府要通过提供更多的社会服务来增进公共利益。第二,政府要日益放松对社会经济事务和公民私人事务的管制,更多地让公民和社会民间组织进行自我管理。第三,即使在政府必须履行管理责任的地方,政府也应当有服务意识和平等意识,而不可进行居高临下的家长式管理。
  善政要求我们有一个“优质政府”。政府是市场产品质量和社会服务质量的管理者,它自己也同样有一个质量问题。对政府的质量要求主要体现在三个方面:其一,政府所制定的政策和法规应当科学合理,具有可持续性,而不是短期性的。其二,政府在提供公共服务和公共管理时必须诚信可靠、公平公正、合理合法。其三,政府为社会所提供的各种公共产品应当比市场产品有更加严格的质量要求。实现优质政府的关键,是必须有一支高素质的政府工作人员队伍,在道德素质、文化素养和专业能力等方面,政府官员都应当是社会中一个较高素质的群体。
  善政要求我们有一个“效益政府”。一个与社会主义市场经济相适应的现代政府,应当是一个高效的政府。政府的高效可以从两个方面来加以评估和要求。一方面,政府应当有很高的行政效率,包括行政管理机构设置的合理,管理程序的科学,管理活动的时效。效益政府与机构臃肿、人浮于事、办事拖拉、效率低下,是格格不入的。另一方面,政府应当最大限度地降低管理成本。政府不是企业,不应当有获利的动机,但政府也应当像企业一样有低成本、高效益的行为准则。政府在为社会提供公共品和为公民提供服务时,也应当本着节约的原则,以最少的成本取得最大的效益。“低成本政府”的概念,对于像我们这样的发展中国家来说尤其重要。政府应当想方设法为公民提供更多的公共利益,但同时必须杜绝铺张浪费,杜绝所谓的“政绩工程”和“形象工程”。
  善政要求我们有一个“专业政府”。专业政府指的是,政府管理是一种专门活动,它有自身的内在规律,需要专门的知识,因此,从事政府管理的人员也应当具备相应的专业素质。具体地说,专业政府有三个方面的意义:其一,从整体上说,政府管理是一个日益专业化的行业,应当有一支相对稳定的、训练有素的公务员队伍,他们是处理政府日常公务的专家,他们不应当随政府主要官员的进退而变动。其二,国家应当培养和拥有一批具有战略眼光、领导能力和政治道德的职业政治家,他们善于治国,精于行政,把政治管理当成主要的职业。其三,由于现代政府的管理活动涉及许多极其专门化的特殊领域,在这些特殊的专门领域,具备必要的专业知识是履行科学决策和有效管理的前提。所以,在一些特殊的领域,所谓的专家政治仍然是必要的,即应当由相关的专业人士去承担特殊的政府管理职责。
  善政要求我们有一个“透明政府”。透明政府的实质是政治信息的公开性和公民的政治知情权。每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息,包括立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支,以及其他有关的政治信息,每个选民都有权获得应当由自己选举产生的政府官员的相关信息。透明政府要求上述这些政治信息能够及时通过各种传媒为公民所知,以便公民能够有效地参与公共决策过程和政治选举过程,并且对公共管理过程和政府官员实施有效的监督。
  善政要求我们有一个“廉洁政府”。廉洁政府要求政府官员必须奉公守法,清明廉洁,不以手中的公共权力谋取个人私利,政府公职人员不以自己的职权寻求额外的“租金”。古人云,“公生明,廉生威”,只有一个廉洁的政府,才能真正在人民群众中树立崇高的威信,得到最广泛和最坚定的支持。
  节选自俞可平《论国家治理现代化》(社会科学文献出版社2014年6月版),标题有改动。

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