强化对检察权的外部监督制约

  日前,中央全面深化改革领导小组第十次会议审议通过了《深化人民监督员制度改革方案》(下称《方案》),最高人民检察院、司法部近日将该《方案》印发实施,人民监督员制度自此走入全面深化改革新阶段。这项改革有哪些亮点?价值和意义体现在哪些方面?就此,检察日报记者邀请部分法学专家学者进行相关解读。

  关键词一:外部监督

  让监督者独立于被监督者

  人民监督员制度是针对检察权行使的一项外部监督制约机制。最高检办公厅人民监督工作办公室负责人介绍,作为制度的创立者,检察机关为及时启动和推行这项工作,刚开始时,人民监督员一般都是由检察机关商请其他单位和组织进行民主推荐、并经检察机关考察确认后产生的。应该说,人民监督员的设立,有效地促进了检察权的健康运行,但同时也引发社会上对检察机关“自己选人监督自己”的质疑。

  对此,《方案》明确提出,人民监督员将由司法行政机关负责选任,这意味着,作为被监督者的检察机关,将不再参与人民监督员的选任,这是一个崭新的变化。

  武汉大学法学院教授秦前红表示,人民监督员制度的引入是检察机关的一次自我“革命”,但由于以往人民监督员选任制度不够完善,使得这次改革效果打了一些折扣。“人民监督员制度作为检察机关的外部监督制约机制,人民监督员应当由检察机关之外的机构产生并独立于检察机关,实现从‘体制内’向‘体制外’的转变,拉开监督者与被监督者的距离,这样才能让监督更具权威和实效。”

  秦前红认为,人民监督员改由司法行政机关选任既实现了选任机构的独立性,又避免了另起炉灶设立一个独立机构,造成机构、编制的拥塞和增加公共财政的负担。“这样的制度设计具有较强的现实性和可操作性。”

  北京师范大学刑事法律科学研究院教授宋英辉也表示,由司法行政机关负责选任人民监督员,杜绝了检察机关根据“自己喜好”选任人民监督员的现象,从制度上保证了人民监督员产生的公正性。“由司法行政机关负责人民监督员的选任,也是司法与司法行政相分离的需要,符合司法规律。”

  创设人民监督员制度的初衷,在于补强检察机关职权行使的民主性,防止检察权的滥用。具体选任中,《方案》要求采取组织推荐和公民自荐两种选任方式,并规定拟任人选中的机关、团体、事业单位工作人员一般不超过选任总数的50%。

  宋英辉认为,《方案》作出上述规定,有利于拓宽人民监督员的来源,使更多的民众,特别是基层民众和非公职的民众,有更多的机会担任人民监督员,保证人民监督员具有广泛的代表性。

  秦前红则表示,随着社会多元化发展,人民监督员选任应该逐渐扩大自荐比例,“人民监督员制度是司法民主的体现,自主自愿地成为人民监督员更能彰显司法民主的性质。当今社会人口流动性大,组织难以尽揽所有适合担任人民监督员的‘朝野贤才’,公民自荐可以达到‘损有余而补不足’的效果。自荐产生的人民监督员一般更具履职尽责的热情。”

  关键词二:刚性监督确

  保监督者选有所用选有所为

  检察工作专业性强、涉及面广,如何确保来自社会各界的人民监督员真正发挥监督作用?从完善人民监督员监督程序到完善人民监督员知情权保障机制,《方案》作出相应规定,多措并举,确保人民监督员选有所用、选有所为。

  为确保人民监督员达到参与刑事诉讼的能力和水平,《方案》提出,除在选任初期由司法行政机关进行任职培训,必要时由司法行政机关会同检察机关进行专项培训外,还就完善案件材料提供和案情介绍程序作出明确规定。

  宋英辉表示,人民监督员对具体案件的监督,离不开对案件事实情况和有关法律规定的了解。《方案》规定,监督前、监督中应向人民监督员充分提供、介绍有关案件事实、证据和法律适用等材料,必要时可以通过收听收看讯问犯罪嫌疑人相关录音录像了解当事人的意见,是为了保证人民监督员充分和正确地行使监督权。

  为确保人民监督员在监督案件过程中作出客观意见表达,《方案》提出,除由司法行政机关单独选任人民监督员外,还重申人民监督员对所监督案件进行独立评议和表决。

  宋英辉告诉记者,人民监督员应当客观、公正地表达监督意见,为此必须保持独立性。《方案》规定人民监督员对所监督的案件独立进行评议和表决,可以避免人民监督员因受办案人员或其他因素影响而不能由衷表达自己意见的现象发生。

  为确保人民监督员的监督意见为检察机关所用,《方案》除了对检察机关审查处理监督意见的程序作出相应规定,还为人民监督员设置了复议程序。

  西南政法大学教授高一飞告诉记者,复议程序的设置,增强了人民监督员监督的刚性。因为设置复议程序的目的是确保检察机关慎重、认真对待人民监督员的意见。他表示,人民监督员的意见虽然是建议性的,但却是重要的制度化、程序化的建议。一旦出现人民监督员要求复议的情形,有可能是检察机关的决定存在错误,需要进行进一步研究,做到实事求是、有错必纠。

  赋予人民监督员对于检察机关特定案件行使检察权的知情权,既是其作出正确价值判断的基本前提,也是人民监督员制度运行合理的基本保障。

  接受采访的法学专家普遍认为,《方案》明确提出要建立职务犯罪案件台账制度、人民监督员事项告知制度和人民监督员参与案件跟踪回访、执法检查等机制,便于人民监督员了解案件办理情况和发现监督线索,有利于更好地发挥人民监督员的监督作用。

  关键词三:长效监督

  拓宽案件监督范围推进制度立法

  人民监督员监督案件的范围,经历了从试点阶段的“三类案件”“五种情形”,到扩大试点阶段的“七类案件或事项”,再到现在《方案》提出的“十一种情形”的变化,查办职务犯罪容易出现问题的环节基本纳入了人民监督员的监督范围。

  此次监督范围的调整变化,主要涉及刑事诉讼法新增的检察职能,以及查办职务犯罪中容易发生问题的环节,包括将查办职务犯罪案件中“采取指定居所监视居住强制措施违法的”“阻碍律师或其他诉讼参与人依法行使诉讼权利的”“应当退还取保候审保证金而不退还的”“犯罪嫌疑人不服逮捕决定的”等情形。

  高一飞认为,检察机关查办职务犯罪,因为自己并没有专门的机关进行监督,有可能出现权力行使不规范的情况,所以更需要加强监督。

  宋英辉表示,在查办职务犯罪案件中,违法采取指定居所监视居住强制措施、阻碍律师或其他诉讼参与人依法行使诉讼权利、应当退还取保候审保证金而不退还等问题,都是严重影响检察机关形象和司法公信力的严重违法行为。《方案》在原有监督范围基础上,把这三种情形纳入到监督范围中,意在通过人民监督员监督,防止和纠正实践中存在的违法办案行为,表明了检察机关高度重视这些违法办案的问题和坚决杜绝类似问题的决心。

  从2003年试点开始,人民监督员制度至今已走过十余载。《方案》提出,检察机关和司法行政机关应充分总结人民监督员制度实施经验,加强对相关问题的研究论证,不断完善人民监督员制度,适时提出立法建议,推进人民监督员制度法制化。

  接受采访的法学专家表示,提升人民监督员的立法位阶,规范人民监督员立法形式,是人民监督员法制化的方向和目标。“任何改革均必须在法律的框架内进行,必须遵循先立后破的法治发展战略,因此人民监督员制度应该加快立法步伐,以补强其‘合法性成色不足’的缺憾。”秦前红表示。

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