巴里·诺顿对话崔之元:中国经济改革是否存在“习大大模式”?

  3月11日,清华大学产业发展与环境治理研究中心(CIDEG)第117期学术沙龙举行。本次讲座邀请了加州大学圣地亚哥分校国际关系与太平洋研究学院教授、CIDEG学术委员Barry Naughton进行主题演讲,讲座的主题为:中国经济改革是否存在“习大大模式”?Barry Naughton教授重点分析了十八届三中全会结束后这一年多,中国的经济改革已经进入实施阶段,习近平式的经济改革始终保持自上而下的谨慎态度,成为了其政策议程中的一个重要部分。讲座现场还邀请了清华公管学院教授崔之元进行现场点评,由CICEG副主任、清华公管学院副教授陈玲主持。本文转自微信公众号“清华CIDEG”,有删减。

巴里·诺顿对话崔之元:中国经济改革是否存在“习大大模式”?

  Barry Naughton 教授主要观点

  习近平是否真刀真枪地推行经济改革?

  十一届三中全会之后,中国列出了很长的经济改革清单,然而外界对于这些改革的进展持有不同的态度。美国乔治·华盛顿大学教授沈大伟3月6日在《华尔街日报》发表文章称:“习近平改革的宏伟目标尚未真正进入落实阶段……改革的阻力十分巨大。”但也有经济学家认为改革已经开始实施,到2020年将会看到三中全会的改革措施全面实现。

  从整个2014年来看,经济改革是否以较大的力度推行尚不太明晰,但是9月以后,至少在三个方面的改革是显而易见并且至关重要的:

  一是地方财政体系改革。从2014年8月开始,债台高筑的地方政府债务平台从地方财政体系中分离出来。从2009年金融危机之后地方政府通过举债一定程度上保证了经济的稳定,然而从长期来看,政府肆意举债势必会对中国的经济和金融稳定产生危害。有数据表明,2013年地方政府的债务总额占全国GDP的比重达到35%。因此,解决地方政府债务问题十分重要,为此中国政府先后出台了一系列政策试图加以解决。例如,2014年8月修改《中华人民共和国预算法》、2014年国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》等。尽管这一改革是一项激进的、雄心勃勃的改革,但却也是一项悄然进行的改革,未见媒体大幅渲染。

  二是农村土地制度改革。在2014年9月29日召开的中央全面深化改革领导小组第五次会议上,习近平表态要在坚持农村土地集体所有前提下实行三权分置,即耕地所有权、承包权和经营权的分离。改革开放至今,除了所有权以外,农村土地承包权和经营权大部分时间是合二为一的,统称“土地承包经营权”。这一改革提供了一个清晰的农村土地制度,保障了农民土地的转让经营权,获得租金,同时又不用担忧失去对土地的承包权。

  三是进一步加速中国经济全球化的进程。APEC峰会以后,中国与其他国家签订了一系列的双边贸易协定,例如中韩自由贸易协定、中澳自由贸易协定等,中美双边投资协定也正在洽谈之中。同时APEC会议以后,国内也辅以一些列改革措施,例如建立证券交易“沪港通”机制、推动上海、广东、天津、福建四地的自贸试验区建设等。

  上述三项改革之所以重要是因为它们都是真正以市场为导向的经济改革。这些改革让市场准入限制放宽,促进了市场的公平竞争,降低了行政干预的范围。其次,每项改革都试图从经济体制的根本方面对问题加以解决。同时,每项改革措施也都面对反对者的声音,这意味着高层政治领导需要利用政治资源去说服反对者。

  有趣的是,这些改革既没有被媒体大幅度宣传,也没有在国内外社会公众之间广为讨论。此外,也没有迹象表明这三项改革是十八届三中全会《决定》三百多项改革措施里的首要改革任务。

  “习式”经济改革的主要特点

  尽管相应的特点随着改革的进行和深入可能会不断发生变化,但我初步认为,“习式”经济改革拥有以下六方面特点:

  1.“习式”改革是自上而下的,并且裁量权保留在最高层。经济改革仅仅是习近平众多改革中的一部分,“习式”经济改革融合了广泛、宏大和渐进主义的特点。改革并没有全景式的蓝图,却不难看出是按照一系列中央设计的制度和程序进行的。

  2.改革发展与制度过程相协调。尽管改革没有顶层设计,但习近平却十分重视制度过程。中央全面深化改革领导小组下设6个专项小组,分别为:经济体制和生态文明体制改革、民主法制领域改革、文化体制改革、社会体制改革、党的建设制度改革、纪律检查体制改革专项小组。这些小组的设置让中国共产党可以对改革进行全面的掌控。领导小组的工作机制将改革任务分解传递至对应各个小组,并且向领导小组汇报工作。“改革领导小组”工作机制在地方政府和各部委之间进行了复制,地方政府长官既是改革的领导者,也是受改革的影响者,因此处于一种不确定性较高的微妙境地。

  3.改革的政治学动力发生了变化。早期的中国经济改革依赖于自下而上的激励作为驱动力。例如上世纪80年代的改革,具有企业家精神的地方政府是改革的驱动者,许成钢教授认为“分权式威权主义”是这种改革的主要特征。又如90年代的改革,地方政府放弃了部分财政权利但获取了更大程度的地方经济自治权。然而现今的改革动力却恰恰相反,中国是否应该摒弃企业家式的地方政府是一个值得探讨的问题。

  4.改革能否被巩固尚存不确定性。启动改革与巩固改革之间存在很大的差异,启动一项改革需要的是一个团结的改革者团队和强大的政治权威来克服官僚政治的阻力;然而巩固改革的成果却截然不同,需要建立稳定的机制,形成全新的改革受益者和支持者联盟。

  5.改革具有不均衡性、突然性、仓促性和不可预测性。自上而下的改革方式依赖顶层决策者的注意力。面对大量的问题,决策者通常难以事无巨细地做出完全准确、理性的决策。此外,习近平的改革日程中包括反腐败、强化党的领导、坚定的国家主义、意识形态控制和经济改革,这些要素之间某种意义上存在一定内在矛盾。

  6.改革在某些方面可能超出预期。由于改革的措施涉及到经济领域的多个方面,这些改革之间彼此相互补充或相互强化,“习式”经济改革的最终影响或许比各个分领域改革的加总来得更大。改革的进程至少在某些方面是极其深入和全面的。

  目前对于“习式”经济改革下结论为时尚早,但毋庸置疑的是,“习式”改革的风格已经充分展现。

  崔之元教授主要观点

  习式改革是“四个全面”下的试验性治理

  Naughton教授对于中国各个领域的政策制定都有细致入微的观察和深刻的理论洞察力。我注意到Naughton教授讲“习式”经济改革归纳为自上而下的改革,但同时也强调这种自上而下的模式却没有顶层设计。尽管这并不一定是矛盾的,但至少提醒我们某种张力的存在。

  论及“习式”改革,值得注意的是近期他本人对于改革理念的陈述,即“四个全面”。分别是“全面建成小康社会”、“全面深化改革”、“全面依法治国”、“全面从严治党”,我认为“全面建成小康社会”是改革的总体目标,后三个“全面”是实现总目标的具体措施和路径。

  习近平在2012年底时曾经强调过改革的顶层设计,但在2014年12月举行的第七次深改小组会议中强调改革要推动顶层设计与基层探索互动。在这次会议上,习近平对农村土地改革进行了深入的阐述,并选择了9个县进行农村集体建设用地直接入市的试验。在过去农村集体建设用地不能够直接入市,但在去年进行了试验性治理。因此从这一点上来说,我认为“习式”经济改革仍然是连续的。

  可以肯定的是我们已经进入了一个新的时期,正如习近平去年5月在河南考察时所说“中国发展需要适应新常态”。在西方经济学语境下,“新常态”是一个略带贬义的词汇,然而在中国社会却并非如此,我们正在走向一个未来并不非常明晰的时期。

巴里·诺顿对话崔之元:中国经济改革是否存在“习大大模式”?

  讲座Q&A

  Q1:关于您提到的习近平的三项经济改革,似乎都是微观层面的经济改革,然而从宏观层面来看,中国的经济改革应当是从出口导向型向扩大内需转变,您是否觉得在这方面的改革力度太小?

  Naughton:我认为这个问题事实上是关于中国经济“新常态”的问题,中国高层领导人克服了很大的困难进行改革,适应经济条件的根本变化,尤其在劳动力供给不足等外部条件的制约下。从历史来看,从高速增长向中等速度增长的转型过程是相当艰难的,例如日本、韩国都在这一过程中遭遇了很严重的经济危机,我认为改革通常都是微观的,总的来说中国的宏观经济表现不错,正在稳步向前迈进。

  Q2:关于农村土地制度改革,2008年10月中国政府等出台改革文件促进农村土地流转,当时尤其在西方媒体出现了大量的宣传,为什么您认为土地制度改革是习式经济改革特有的?

  Naughton:我们必须看到现在的政策正是对于2008年政策的回应,2008年的政策承认了中国的农民应该拥有承包土地的转让经营权,但这还远远不够,而目前的改革赋予了农民实实在在的土地权利。在未来五年可能在全国范围内完成这项改革,所以我认为这项改革创造了全新的格局。

  Q3:既然目前还无法对改革下任何定论,那您认为我们研究时应当关注那些指标和信息来源,如何建议未来的改革政策走向?

  Naughton:首先我认为应当多去跟人们交流。尽管作为一个学者这样说略显尴尬,但是我认为有时尝试去聆听一些说法也是有道理的,因为人们对于亟待改革的问题广泛讨论,最终通过一些渠道进入媒体的视野。除此之外,还需要加入你自身的判断,哪些是重要的,哪些无关紧要,广泛全面的进行思考。

  崔之元教授:对于我来说,这个问题比较难回答。我之所以进行试验性治理研究恰恰是为了能够让我们更加解放思想,准确地把握什么是改革所需要的目标和方式。我们不应该理所当然地认为改革的目标是什么,因为改革的目标也应该因地制宜,根据实际情况进行调整。举一个简单的例子:有人评论中国资本市场的改革成效如何,通过给中国资本市场自由化改革简单地设定一个时间表来衡量改革的进展与成效,然而甚至IMF在内的机构在金融危机之后都未曾将资本市场自由化作为改革是否有效的标准。

  在此我想再提一下Barry刚刚所说的为什么现在的农村土地制度改革是对2008年的回应,去年12月份的中央农村工作会议上,习近平首次提出了“三权分置”的概念,过去只有“所有权”和“承包经营权”两个权利的概念,现在将承包经营权分离为“承包权”与“经营权”,尽管在实践中这两种权利已经出现了分离,但这是第一次在概念上对这两种权利概念进行了区分,这个例子是对改革目标的重新思考。这一系列“权利束”如何划分也许没有一个永恒的静态最优解,而是不断变化的。

  Q4两位认为五年之后的中国经济将会是怎样?

  Naughton:这个问题很难回答,我个人觉得中国经济的未来是一个五五分的可能性,目前正面临关键的转型期,将来市场化水平很可能更高,经济结构与现在也会大不相同。如果未来遇到了严重的经济震荡或者改革在某些方面出现了倒退,那结果将和今天的现状没有太多不同。

  崔之元教授:在2008年国际金融危机之后,有很多关于中国经济再平衡的讨论,是否应该减少靠对外出口拉动GDP的依赖程度。事实上中国已经做出了一定程度的调整,尽管还远远不够。楼继伟在前不久的新闻发布会上提到工业生产者出厂价格连续30个月下降,还有很多指标显示中国经济目前不太理想,人们开始担心中国会出现通货紧缩,甚至昨天还出现了关于中国货币量化宽松的谣传。从上个月中国的贸易数据来看,中国的外贸表现不错,但这是一把双刃剑,因为很可能会促使一部分人退回到旧有的发展模式中去。明年中国将举办G20峰会,希望届时中国能够和世界各主要国家一道为世界经济共同发展努力。

  Q5:您认为地方政府、党委书记作为改革者,主要的改革目标是什么?

  Naughton:《财经》杂志近期有一篇文章说中国有99名干部自杀,地方政府官员承受巨大的压力,有些甚至感觉到麻木,失去了勇气。因为在中国,地方党委书记同时也是当地的全面深化改革领导小组的长官,他们对于改革的目标也并不是非常明确。所以这个问题最好直接由地方的党委书记回答(笑)。

  崔之元教授:我非常同意Barry的观点,但我同时也认为地方领导还有很多可以进行改革试验的空间。习近平也强调地方官员不能消极怠工,要敢于担当。所以地方官员有很多进行政策创新试验的空间。

  Naughton:能够举一个政策创新试验的例子?

  崔之元教授:我想举一个上海自贸区的例子。首先上海获得了中央进行自贸区试验的支持,但是具体的政策实践是有很大的自主创新空间的,这样的自主创新是有一定风险的,例如自贸区的企业可以更加容易地从海外借贷。如果我们回顾一下美国和欧洲的金融危机,主要的原因是影子银行,中国的“影子银行”主要以理财产品的形式存在,而自贸区的企业从海外借贷是会承担很大的风险的。因为这部分借款是不会记录在资产负债表之内的。

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