法院工作方式方法要与司法体制机制改革俱新俱进

  综观党的十八届三中、四中全会对司法体制改革的部署,主要包括重大体制、工作机制和方式方法三个层面的举措。其中,体制机制改革凸显司法权的中央事权属性,中央已经或正在抓紧出台指导、框架意见,这些重大举措在本轮改革中居于根本性、基础性地位,试点法院的主要任务是落实推进、发挥导向引领作用;而方式方法创新则主要是地方事权,应作为当前试点探索的重点、着力点和主攻方向,确保方式方法创新与体制机制改革协调同步、完整配套,发挥其对改革的促进推动和配套保障作用。

  一、法院工作方式方法创新既是司法体制机制改革的内在要求,又是推进司法体制机制改革的促进手段

  从总体布局上,中央已将工作方式方法创新作为体制机制改革的内在要求和必要配套加以部署,必须高度重视、大力推进。在重大体制层面,通过建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和问责制度;完善惩戒妨碍司法机关依法行使职权、拒不执行生效裁判、藐视法庭权威等违法犯罪行为的法律规定;改革司法机关人财物管理体制,健全司法人员履行法定职责保护机制等等,努力从外部建立起确保依法独立公正行使审判权、检察权的体制环境。在工作机制层面,通过推动以审判为中心的诉讼制度改革,推进严格司法、实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制等等,努力从内部建立起“让审理者裁判,由裁判者负责”的司法权运行机制。在方式方法层面,通过构建开放、动态、便民的阳光司法机制,加强人权司法保障,强化司法活动全方位监督等等,努力建立“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的工作方式和司法方法。这三个方面的改革相互关联、相互配套、互为支撑,只有统筹协调、协同推进,才能有效避免以往单项的改革因缺乏配套难以为继的问题和内部的改革因制度约束难以突围的瓶颈。

  从方法策略上,工作方式方法创新应成为推进体制机制改革的有效路径和促进手段。一方面,传统的工作方法和司法方式必须适应体制机制改革带来的新变化、新要求。首先要明确体制机制改革与方式方法创新的辩证关系,重大体制机制改革逐条逐项地推进和落实,是从根本上破解人民法院科学发展中的体制性机制性难题的基础,而工作方式方法的协调配套,影响和制约改革效能的释放。另一方面,应通过方式方法创新主动作用于和服务于体制机制改革。在改革试点中,地方法院可以将探索适应体制机制改革要求的工作方法和司法方式,作为自主创新的重点。通过有代表性的省市试点探索,形成可复制、可推广的经验,再向全国推开。这是顶层设计与地方探索相结合的科学方法,也是中央坚持在部分省市先行试点的原因之一。

  二、顺应新型法院发展方向创新司法资源重新配置和优化组合模式

  改革本身就是对司法资源的优化配置。如新批准成立的珠海横琴新区法院、广州知识产权法院等已彻底改变了传统法院的基本组织架构:一是按照“法官+法官助理+书记员”的模式组建审判单元,实行法官员额制,上述法院分别为10、30、15名,大大低于传统法院法官所占比例。二是组织结构扁平化。只设一个大的综合保障部门,负责政工人事、调研宣传、后勤保障等项工作。三是实行不同序列、分类管理,法官遴选产生,书记员不占用中央政法专项编制,通过购买社会化服务加以解决。四是落实办案责任制,实行“让审理者裁判,由裁判者负责”。这些措施都是针对传统人海战术效果的短期性和局限性,旨在通过对司法资源的优化配置来实现改革的目的。

  新型法院不能走行政化的“回头路”。在组建新型法院中,我们始终坚持按照中央确定的思路和方向,努力打造全国综合改革示范法院。对于改革中遇到的困难问题,也坚决按照中央确定的新方向,以新思维、新方法来破解。以广州知识产权法院为例:一是标准化解决法官身份问题。在广东省委和有关部门支持下,参照北京、上海知识产权法院的标准,将院长设为正厅级,法官入门即为副处级,符合条件的可享受部门负责人待遇。二是社会化解决书记员配足问题。对于《方案》中尚未明晰的书记员编制问题,经过沟通协调,专门增加了55个地方雇员编制,通过购买社会化服务予以解决。三是公开遴选解决主审法官来源问题。探索组建了知识产权专家、律师等参与的法官遴选委员会,通过“差额遴选”产生首批10名主审法官。这些都是全新的尝试和实践。知识产权法院组建后因收案猛增出现的人案矛盾的问题,我们明确要求不能再通过增加编制和院长任命助理审判员等老办法,只能以增加法官助理、组建审判团队的新办法加以解决。

  传统法院要尽快“转型升级”、过渡改造。我们要求传统法院在司法理念、管理手段、工作标准和方式方法等方面“转型升级”,使之与体制机制改革步伐和推进审判体系和审判能力现代化要求相衔接、相适应。如通过组建“1+1+1”或“1+2+N+N”的审判单元,院庭长都编入审判单元办案,确保优秀法官集中在审判一线办案;通过实行法院人员分类管理,将法官从繁杂的辅助性和事务性工作中解放出来,集中精力办好案;通过提高法官任职条件、实行法官逐级遴选制度,完善法官职业保障制度,吸引优秀法官留在审判队伍中。随着改革推进,各类人员职责逐步清晰、身份基本确定,各自职业前景和发展路径就渐次展现出来,“转型升级”逐步驶入“快车道”。

  三、遵循“让审理者裁判,由裁判者负责”规律创新审判管理方式方法

  “让审理者裁判,由裁判者负责”是司法本来规律。我国法院审判工作运行、队伍人员管理带有浓重的行政化色彩,“审者不判、判者不审”,不但违反了审判亲历性原则,司法责任也难以落实。三中全会《决定》提出“让审理者裁判,由裁判者负责”,就是要让审判权运行回归司法本来规律,通过健全审判权运行机制、完善司法责任制,将审判权力和责任落实到独任法官、合议庭,实现“审与判、权与责”相统一。

  按照权责一致原则明晰“三权”界限。根据具体情形确定放权范围和监督重点。案件量较大的、法官素质较高的一审法院,可以试验充分放权,减少不必要的管理监督环节,确保案件依法及时审结。二审法院作为终审,监督的力度就应该强一些。建立权力清单和负面清单,实现“三权”运行的法定化、程序化和责任化。重点理顺审判权与审判管理权、审判监督权三者的关系,将审判权定位为法院权力运行的核心,将审判管理权、审判监督权定位为向审判权提供服务和保障,建立审判管理权、审判监督权的“权力清单”和“负面清单”,实行全程留痕,防止干扰审判权行使。对不依法管理监督或因管理监督不当造成严重后果的,依法追究监督管理责任。

  要设立审判权行使的过渡保护期。一方面,选拔一批优秀的法官担任主审法官,让能够审理的人审理,让能够担当的人负责;对于素质水平暂时达不到要求的法官,暂缓放权,加强指导。通过渐进式办法,逐步建立起使法官都能提高能力、都能负起责任的发展通道,并尽可能地缩短过渡周期。另一方面,对于初任法官、转任法官,可以设定2年左右的过渡保护期,注重发挥法官联席会议传帮带作用,保证他们办案水平与能力素养均能迅速稳步提升。

  要建立以法官为中心的考评机制。适应“让审理者裁判,由裁判者负责”,建立符合司法规律的法官业绩评价机制,将评价结果作为法官等级晋升、择优遴选的重要依据,对不适任法官的予以依法退出。重视评价标准的精细化和科学化,对不同类别案件蕴含的工作量分别给予科学评价,从而起到良好的审判导向作用。例如,非承办法官的合议庭成员的工作量应当予以计算和评价,才能杜绝合而不议的情况发生。

  四、要适应“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”要求创新公正司法司法为民方式方法

  要让人民群众在接触司法中增进对司法公正的了解和认知。目前广大群众对法律和司法的认知了解仍处在较低水平,突出表现在:对法律常识、司法程序不了解,证据意识淡薄、不理解证据规则,重结果轻过程、不认同终局裁判等等。因此,应将普罗大众作为宣传普法的主要对象,以喜闻乐见的形式和易于接受的方式,加大普法宣传的力度和深度,增进他们对法律的理解和司法的尊重,为公正司法的实施奠定良好的认知基础。

  要让人民群众在参与司法中感受司法过程的公开、公正。首先,要在司法过程中让人民群众感受到公平正义。规范庭审,充分保障当事人依法行使诉权,对当事人的诉讼请求和法律要求,做到依法审查、及时答复、充分释明。其次,要在阳光司法中感受公平正义的实现。广东省法院同步推进“一大载体、两大支撑、三大平台”建设,力争在2016年底实现案件流程全公开、节点全告知、程序全对接、文书全上网,努力“让人民对改革有更多获得感”。其三,要提高司法的效率。立法配套是提高司法效率的基础,我国诉讼程序比较单一、繁简分流不足、上诉审查缺失,导致司法成本高昂、诉讼效率不高。对此,建议加快对诉讼法的修改步伐,实行案件繁简分流,扩大小额诉讼程序适用范围,做到简单案件快速审、疑难案件精细审,节约司法资源。

  要让人民群众在理解司法中认同和尊重终局裁判。既应坚守法律标准这条底线,也不能忽视公众关注和社会标准。裁判的作出应综合考虑社会现状、公众认知等因素,预判判决的可接受度,与公众视角背道而驰的判决绝非好的判决。既要注重程序正义,又要维护实质正义。既要严格依照法律程序办案,但面对法不周延、法律滞后、法条冲突等问题时,应将寻找较优裁判作为首要职责,结合法律原则和精神进行创造性司法活动,维护实质正义。既要裁判公正,又要说理明白透彻。司法裁判是公众产品,不能只有僵硬的法条、武断的逻辑。一份优秀的裁判既要让群众理解法律的界限,更要能展示出法律背后所蕴含的道德情理。

  五、适应“三化”建设创新法官选拔、管理、考评方式方法

  要以科学工作量作为员额制的基础。要根据实际工作量、法官素质、辅助人员配备、信息化水平、当地经济文化状况等因素综合确定法官员额,还要考虑人案配比,什么类型的案件配备什么样的法官等等。比如广东省推行的人民法庭审判权运行机制改革,区别三类地区、分别按照三个标准确定法官员额,与一名法官助理、一名书记员组成一个审判单元,这样更加符合实际。

  要同步推进审判辅助队伍建设。法官助理和书记员是审判单元不可或缺的成员。若法官助理、书记员不能到位或管理缺位、素质跟不上,就会影响责任团队的组成,影响改革的落地效果。目前关键是多渠道扩大法官助理的来源范围;合理厘清法官助理和书记员的职责;构建辅助人员序列稳定的、梯级化的逐级晋升通道。特别是注意要将法官助理作为未来法官的主要储备,注重其能力培养和素质提升。

  司法责任制与履职豁免应同步考虑。首先应当厘清法官追责的“三个法定”,即厘清法定职责,要按照四中全会决定要求“明确各类司法人员工作职责、工作流程和工作标准”,明确不同主体、不同类型过错的甄别标准和免责事由。厘清法定事由,即用以追究法官责任的依据必须由法律明确规定。厘清法定程序,即将司法人员履行法定职责保护机制与司法责任制相衔接,非经法定主体经过正式惩戒程序启动、进行和作出惩戒决定,不得追究法官责任。目前法官职业保障改革方案除提高法官的职业津贴外,还应加强法官职业权益保障、人身安全保障、名誉保障、职业豁免等制度,使之逐步形成法官职业保障的完整体系。

    (作者:广东省高级人民法院院长)

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  • 体制机制,审判监督权,司法资源,司法活动,司法体制
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