不能有官场新秩序已建成的麻痹思想

  不仅经济要转型,吏治也应进行转型

  社会学古典理论三大奠基人之一的马克思·韦伯曾经提到中国是最早建立官僚体系的国家,也是官僚体制最完备的国家之一。纵观中国几千年的政治史,最显著的就是吏治,官场秩序尤其重要。新中国成立以后,中国共产党由革命型政党转向执政型政党。1978年12月召开的具有重大历史意义的党的十一届三中全会,作出了把党的工作重心转移到社会主义现代化建设上来的战略决策。邓小平同志强调:“我们党在现阶段的政治路线,概括地说,就是一心一意地搞四个现代化。”那时,总体来说,干部制度改革只是发展经济的工具,官僚秩序基本还是经济发展的工具,吏治虽然开始变得重要起来,但中央还未将其作为主要任务来抓。

  党的十八大以来,中国经济发展进入新常态,不再追求过高GDP的增长,而是由高速增长转向中高速增长。这里必须要强调,经济新常态是与过去的发展相比较,中国现在的经济增速相比其他国家,还是有比较优势的。当下,不仅经济要转型,吏治本身也应该进行转型。转型的方向,就是十八届四中全会提出的全面推进依法治国。

  与西方国家相比,中国提倡的法治的含义更广,是国家治理体系制度化的法治,吏治属于其中很重要的一部分。这一体系的建立,不仅涉及国家与社会、政府与企业之间的关系,还关乎干部之间的关系,党员之间的关系等。

  中国的快速发展,离不开好的政策;好的政策要发挥出实效,必须转化为制度

  习近平总书记执政两年多来,加强了顶层设计,为改革加码,以法治立威,给官场秩序带来了新气象。十八届三中、四中全会的顶层设计很重要,现在是执行阶段。习近平总书记非常务实,从他在当国家副主席时发表的文章《关键在于落实》可以看出,他一直强调政策落地。政策不落地,只停留在纸面上,那将严重影响政策应有的预期效果。因此,法治建设非常重要,因为依法治国可以将宏观政策转化为具体的制度,可以为下一步政策落地提供有效的法律保障。

  同美国相比,改革开放之后的中国为何发展迅速?在我看来,主要是中央政府的政策好,有效的政策很多。然而,好的政策如果未转化为制度,则会降低政策落地的实效性。二十世纪八十年代的美国里根执政时期,其制度化程度很高,政策落实却未做好。我认为,中国的崛起是政策的崛起,中国能否持续发展,取决于是否将政策转化为制度。一个国家的制度化建设很重要,但如果太强调官僚化、制度化,太强调类似美国的那种制度化,改革发展就无法完成,改革目标就无法实现。美国现在太保守,两党互相否决,什么都做不了,政策执行不力。正如美国政治学者弗朗西斯·福山所说,正是因为美国太制度化,所以变得僵硬。

  中国有一些非常好的制度,如回避制度,官员不能在家乡为官,以防止地方主义;官员需要到富裕省份或贫穷地区进行任职锻炼,以积累相关治理经验等。当下,中国需要思考如何进一步完善制度,比如,交流制度、任期制度、年龄限制等制度方面都需要创新。没有一个理想的制度可以拿来照抄照搬,它们都需要依靠文化传统、特殊国情来完善。与此同时,也不能迷信制度。比如,中国反腐败方面的法律法规不少,腐败官员都受这些法律法规约束,但腐败为何屡禁不止?这就说明,制度建设是一个方面,政治生态也很重要。习近平总书记在今年两会上强调要构造“山清水秀的政治生态”,在习近平总书记领导下的反腐败运动,就是不迷信制度,着力建立良好的政治生态。

  中国需要设计一个物质和精神层面平衡的官场秩序体系

  改革不是免费的午餐,改革必然产生新问题,这就是学术上所讲的改革成本。在我看来,官场也是一个新常态,常态分为两种:一种是可预期的常态。公众所希望看到的常态,有完整法治秩序,干部有所作为,能够正确处理好经济、社会、人民间的各种关系,能够正确处理好上下级关系等;另一种是未预期到的改革常态。大规模的反腐败运动后,一些官员认为搞改革很麻烦,害怕犯错误,不作为的现象层出不穷,这是我们不愿意看到的常态。

  官员不作为并不是中国特有的现象,世界很多国家都面临这一艰巨的问题。里根和撒切尔改革将政府功能下放给市场和社会时,官员也普遍存在该类问题。所以说官场秩序建设是一个很大的学术课题,更可以说是政治任务。

  中国以往更多的是通过党的激励、道德激励来进行权力约束,现在上升到要通过法治建设来约束,但仅靠这些还不行。在不同的制度、不同经济文化条件下,中国需要设计一套符合中国特色的官场秩序。没有一个模式是完美的,如果将新加坡的发展模式放在中国,那是行不通的。

  中国需要设计一个物质和精神层面平衡的官场秩序体系,做到这一点,并不容易。在设计官场新秩序的同时,既要保持物质激励,也要提高道德约束;不能光讲道德,也不能光靠物质激励。任何国家都要在这两方面对官场秩序进行调整,以达到相对的平衡。因此,官场秩序要在法治的制约之下,还要靠德治(为人民服务)来约束。在物质方面,可以根据社会经济发展水平来随时衡量、调整公务员的工资水平。从古至今,中国人过于强调道德,但实际上如果仅靠勤奋努力的工作,而不能有体面的生活、不能养家糊口,难免会出现潜规则、腐败等现象。

  中央政府下放的权力,地方政府如何承接

  今年两会期间,习近平总书记在参加广西代表团审议时强调官员不作为,简政放权不能“自由落体”。这就要求要有人来承接放下来的权力。那么,如何让地方政府有动力来承接好这些下放的权力呢?

  对此,首先要考察权力的现状,要考察地方政府是否有能力承接权力。第二是如何放权,下放的权力是否能有效的运作也必须认真考察,许多接权的人没有能力来运作。所以说,放权不是说放就放,要看细节、要看真正放了多少、好的权力是否真正下放。如果权力的含金量、含权量过低,接权的人也是没有动力来承接的。第三要厘清权力的归属,到底什么样的权力属于什么样的级别和部门。有些权力放在不当的地方,就会导致官员闲置,而公众则享受不到权力带来的便捷,整个体制就运作不起来。所以说权力归属问题必须要弄清楚,放权必须要有权力下放。第四,中国的法律体系需要清理完善。目前,中国的法律密度太高,必须要清理不合时宜的旧法,明确权力归属。改革就要触动现在的法律体系,但是改革又要以新的法律体系为依据。所以说清理旧的法律比新的法律更重要。改革开放以来有很多新的法律,与旧法之间存在一些矛盾。笔者希望 2015年很多不合时宜的法律能够尽快清理。

  现在有一种说法是把权力下放到社会中去。然而,中国的社会组织还未成长起来,社会组织承接不起下放的权力;也有一种说法是向市场放权。应该看到中国的市场还处在发育过程当中,地方政府和社会也都处在发育过程中,政府和市场还未建立起合理的联系机制。

  官场建设永远在路上,要将法治建设置于官场秩序之中

  2015年是否还会有更大的“老虎”,没有必要去猜想,反腐败的问题并不是说具体抓某个“老虎”的问题,而是发现什么打什么,发现“苍蝇”打“苍蝇”、发现“老虎”打“老虎”。反腐败,不是为了抓“老虎”而找“老虎”,也不是政治斗争。反腐败并不是政治运动,而是依靠法律、遵循法律的法治运动。因此,如果有证据的话,大“老虎”该抓还得抓。

  反腐败最大的特点就是打寡头,寡头向上影响国家、影响国家政策,向下则深入黑社会。从落马的“大老虎”来看,一倒一大片,这就属于寡头性质。如果党内寡头形成,由经济寡头变成政治寡头,国家就要遭殃了。一个典型例子,戈尔巴乔夫、叶利钦时期,前苏联就是寡头政治,普京上台后首要工作就是打寡头。关于乌克兰的乱局,人们普遍认为是俄罗斯造成的,实则是寡头之间的竞争。中国也是这样一种情况,查处一个人牵连出一大串,非党组织逐渐形成,利益链浮出水面。这种党内的非党组织其实就是小圈子、小团体、中国古代称之为“朋党”。

  中国官场新秩序已经建成的这种麻痹思想要不得,比如中央的大规模反腐败,很可能有“苍蝇”“老虎”的反扑;制度建设永远在路上、没有终结。从法治建设的角度来说,我们的目标就是要将法治建设置于官场秩序之中。

  党的十八届四中全会已经对全面推进依法治国作出了重要部署,中国的法治建设路径、方向已经明确。官场秩序的建立要随着时代变化、社会经济的变化而改变。所以说,永远不能有官场秩序已建成的麻痹思想,官场建设永远在路上,这是一个永恒的过程。

  (人民论坛记者高骊采访整理)

  (作者:新加坡国立大学东亚研究所所长、CCG学术专家委员会主任)

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