重大决策终身责任追究何以可能?

  《中国共产党党组工作条例(试行)》正式发布并于2015年6月11日起施行,其中明确了责任追究制度:“党组重大决策失误的,对参与决策的党组成员实行终身责任追究”;“干部选拔任用方面出现重大问题,追究有关党组成员责任”。党的十八届四中全会《决定》也提出,要“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制,对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的,严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。”而要让重大决策终身责任追究制度不是“写在纸上、挂在墙上”,真正“活”起来,落地生根,至少要做到:

  落实重大决策终身责任追究,需要先确定重大决策的内容范围。何谓重大决策?总体来说,目前我国各地关于重大决策的内容还比较笼统,各省市规定不一。如有的省市把重大决策范围定为“编制中长期规划、制定土地管理、劳动就业、社会保障、文化卫生、科技教育、生态环保、住房保障、城市建设等方面的重大政策措施、行政收费、政府定价以及政府重大投资和建设项目等”。有的省市把范围延伸得更为广泛,如包括财政预算、大额财政性资金和社会公共资金的使用、一定规模以上的政府投资项目、国有资产处置、开发利用重大自然资源和行政管理体制改革等。有的地方还把研究突发事件应急预案、重大突发事件应急处置措施的采取、内部机构设置、调整和人员编制事项以及办管干部的职务任免、调动和奖惩事项等,都囊括在重大决策范围之内。因而,要切实推进重大决策终身责任追究制度的落实,首先需要确定重大决策的主要内容,重大决策通常是指具有全局性、宏观性、基础性、长期性、综合性等特点的事项,应根据不同政府层级、不同区域的实际,进一步明确重大决策的内容范围。

  落实重大决策终身责任追究,需要廓清重大决策终身责任的追究程序。目前我国尚无统一的专门针对对于重大决策终身责任追究的全国性立法,各地关于重大决策终身责任追究还存在着规定不一、缺乏统一性等问题,在责任追究的对象、范围、标准、程序及责任形式等方面都比较抽象,从启动、调查,到审理、执行都处于缺乏具体操作规则的状态。责任追究程序不健全、相关责任追究细则的缺失、责任追究机关的自由裁量权过大,都会使得重大决策终身责任追究失去应有的效力和威力。因此,应当通过加快立法,科学设计重大决策终身责任追究的决定程序、执行程序,促使重大决策终身责任追究落到实处。应当根据重大决策终身责任追究主体的不同,指定或设立各种专门的重大决策终身责任的受理机关,如在人大可以设立重大决策终身责任追究委员会来专门受理人大发起的责任追究;在行政机关内部可以确定监察机关作为专门受理机关。此外,要进一步明确规定受理期限、处理期限、复议期限;规定责任追究的回避制度、申辩制度;启动重大决策失误的评估程序,以强有力的决策评估工作为其提供可参考的依据;规定责任追究的启动程序,规范立案、调查、申辩、审议、决定、复议、申诉等追究程序。

  落实重大决策终身责任追究,需要建构重大决策终身责任追究的监督合力。通常而言,政府官员都要受到四种力量的监督:一是最高权力机关的监督;二是政府专门监督机构的监督;三是行政主管部门的监督;四是政府之外的监督系统,如群众、舆论等。在我国,目前既有审计部门和监察部门等同体问责,也有如权力机关、司法机关、社会公众等异体问责。但是,具体到重大决策终身责任追究中,由于人大在责任追究中应然权限与实然权限的大相径庭;司法机关在责任追究中的力不从心;社会力量在责任追究中的乏力和缺失等,使得有效的、多元化的责任追究体系还远未形成。因而,应当构建起全方位、多层次的责任追究体系,发挥出重大决策终身责任追究的监督合力。

  首先应当进一步完善人大的监督权、质询权、罢免权、调查权,以法律形式详尽具体地规定出人大的责任追究地位、责任追究范围、责任追究方式、责任追究程序等,并成立专门的责任追究机构如设立责任追究委员会来负责开展重大决策责任追究的全面工作,发挥人大在重大决策责任追究中的重要作用。要进一步确保检察机关、司法机关对重大决策的责任追究落到实处,并在检察机关与政府监察机关、审计机关、纪检部门之间建立起责任追究协调机制。

  其次,“同体”追究同样不可或缺,行政权的自我控制更为重要,要充分发挥行政机构自身在重大决策中的自我预防、自我发现、自我遏制、自我追究的作用。应通过行政系统内部的层级监督、行政监察、审计监督以及行政机关的内部责任制等追究机制,促使重大决策终身责任追究得以实现。

  此外,重大决策终身责任追究又需要“社会共治”。要促使社会各方参与,重新激活群众路线这一优良传统,依靠群众路线培植源自社会的问责正能量。在我国,责任追究的动力主要来自自上而下的行政命令,长时期内鲜有群众的声音,大多数情况下群众只充当了旁观者的角色。要充分相信群众、尊重群众和依靠群众,有序推动重大决策终身责任追究的群众参与和社会参与。新闻媒体作为一种强大的社会追究主体,对于重大决策终身责任追究的作用也越来越重要。只有不断加强人大追究、行政自究、司法追究、社会监督和舆论监督,多管齐下,才能最终形成强大合力,从而让重大决策终身责任追究制度真正“具象化”,确实“活起来”。

  (作者单位:国家行政学院)

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  • 重大决策,追究程序,责任形式,责任追究制度,追究行政
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