维护国家安全的根本法律保障

  国家安全是国家生存发展最重要、最基本的前提和基础。没有国家安全,任何经济、民生和民主,任何改革、发展和建设都无从谈起。正因如此,所有国家都把维护本国国家安全作为国家的头等大事。运用法治思维和法治方式,通过法律维护国家安全是维护国家安全的必由之路和有效途径,早已成为各国维护国家安全的通行做法和国际惯例,西方大国积累了丰富的经验。我国在这方面起步较晚,是各大国中最晚开展综合性国家安全立法的国家。

  外国国家安全立法的经验

  美国早在1947年就制定了综合性的《国家安全法》,并据此成立了以总统为首的国家安全委员会(NSC),作为美国维护国家安全的最高决策和议事协调机构。这部法律生效60多年来,经历了多次修改,始终在不断完善和发展。特别是“9·11”之后,美国国会两院迅速通过《爱国者法案》等法律,大大加强了国家安全立法、执法,对国家安全局(NSA)进行广泛的监听授权,极大影响了人民的通讯自由。一直到今年6月2日美国总统奥巴马签署国会两院通过的《自由法案》,对已经到期的《爱国者法案》的条款进行重新授权,尽管美国国家安全局不能再对普通百姓进行大规模电话监听,但授权电信公司保留通讯数据,国家安全局必要时可以向法院申请查看。

  美国《国家安全法》和美国维护国家安全的体制一直以来是各国学习的榜样。世界所有大国包括英国、法国、德国、俄罗斯、印度等或多或少都借鉴了美国经验,制定了本国维护国家安全的综合性法律,建立了自己维护国家安全的顶层决策和议事协调机构,完善了有关制度体制机制。1991年苏联解体后,俄罗斯联邦迅速于1992年3月即制定了《联邦安全法》,建立了以总统为首的联邦安全会议来统筹和协调国家安全事务及安全合作。2010年12月俄罗斯又对这部法律的适用范围、基本原则、安全会议的职能、部门协调以及预警措施等进行了较大修改充实,进一步完善了俄罗斯国家安全法治体系。最新开展综合性国家安全立法的是日本,2013年安倍政权模仿美国制定了日本《国家安全保障会议设置法》,正式成立日本国家安全保障会议,建立健全了日本维护国家安全的制度体制。

  作为目前世界上最年轻的综合性国家安全法律,我国《国家安全法》参考借鉴了美、俄等国开展综合性国家安全立法的经验,目标任务和制度体制的设计等各方面既从中国国情出发,又符合国际惯例。

  严峻的国家安全形势呼唤国家安全法的出台

  中国长期以来是世界大国中唯一一个没有综合性国家安全立法、没有全面统领国家安全事务机构的国家。然而,近年来我国国家安全的形势日益严峻,对外要维护国家主权、安全和发展利益,对内要维护政治安全和社会稳定,各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多。传统安全问题不仅尚未有效解决,在安理会五大常任理事国中,中国是唯一一个尚未实现统一、还有领土争端的国家,非传统安全问题又日益凸显,包括暴力恐怖袭击、经济安全、网络安全、生态安全、资源安全、海外利益的安全等等极为严峻。现有的国家安全立法是零散的、碎片化的,普遍位阶较低,而且还有很多空白地带,根本无法适应当前和今后维护国家安全的需要。党的十八届四中全会在论述加强重点领域立法时特别提出,贯彻落实总体国家安全观,加快国家安全法治建设,抓紧出台反恐怖等一批急需法律,推进公共安全法治化,构建国家安全法律制度体系,为加快《国家安全法》的出台提出了明确要求。

  正是在这种情况下,举世瞩目的贯彻落实总体国家安全观,统领国家安全各领域工作的基本法律——《国家安全法》终于诞生了。这是新时期维护国家安全的法律重器,是维护国家安全的根本法律保障,也是构建国家安全法律制度体系的核心和灵魂。

  以总体国家安全观为根本指导思想

  2014年4月习近平总书记在中央国家安全委员会第一次全体会议上的讲话中提出了总体国家安全观这一全新的战略思想,这是新时期中国共产党维护国家安全的根本方针政策。《国家安全法》就是要把党中央维护国家安全的这一新方针政策法律化、制度化,赋予其法律约束力,总体国家安全观就是制定国家安全法的根本指导思想。国家安全工作必须坚持总体国家安全观,以人民安全为宗旨,以政治安全为根本,以经济安全为基础,以军事、文化、社会安全为保障,以促进国际安全为依托,维护各领域国家安全,构建完整完善的国家安全体系,走中国特色国家安全道路。

  《国家安全法》明确了“国家安全”的定义。比较研究各国国家安全法发现,各国对“国家安全”的定义既有共性,又根据本国国情和时代特点赋予其相应的特殊性。作为世界上最年轻的国家安全法,我国《国家安全法》当然要体现21世纪的时代特征,特别是根据中国面临的内外安全环境和国情,明确我国的“国家安全”是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态,以及保障持续安全状态的能力。相比一些国家,这个定义并不宽泛,也不会无限扩大,是符合当代中国国情和21世纪世界和区域安全特点的科学的定义。

  根据总体国家安全观和相应的国家安全的定义,《国家安全法》规定了13个领域维护国家安全的具体任务,既包括军事、国土传统安全,也包括政治、经济、文化、社会、科技、信息、生态、资源、核安全这些非传统安全,还包括外层空间、国际海底区域和极地这些新型领域的安全,以及中国海外利益的安全。

  以人民安全为宗旨,以社会主义法治为准绳

  《国家安全法》以人民安全为宗旨,体现了鲜明的人民性,这是我国国家性质所决定的,是本法的一大亮点。我国维护国家安全的一切活动,都要坚持以民为本,以人为本,为了人民的根本利益,一切为了人民,一切依靠人民。从立法宗旨到国家安全的定义都体现了这一重要立法思想。总则特别规定维护国家安全,应当尊重和保障人权,依法保护公民的权利和自由。第16条规定,国家维护和发展最广大人民的根本利益,保卫人民安全,创造良好生存发展条件和安定工作生活环境,保障公民的生命财产安全和其他合法权益。这部法律还保护旅居国外的公民的正当权益。第66条规定,履行国家安全危机管控职责的机关采取处置国家安全危机管控的措施,应当与国家安全危机可能造成的危害的性质、程度和范围相适应;有多种措施可供选择的,应当选择有利于最大程度保护公民、组织权益的措施。第83条规定在国家安全工作中,需要采取限制公民权利和自由的特别措施时,应当依法进行,并以维护国家安全的实际需要为限度。所有这些都体现了以人民安全为宗旨这一重要立法原则。

  如何处理国家安全与公民权利自由之间的关系,是各国开展国家安全立法、执法和司法的难点和重点。在这个问题上,《国家安全法》除了坚持以人民安全为宗旨,尊重保障人权外,还特别强调维护国家安全必须遵守宪法和法律,坚持社会主义法治原则,以社会主义法治为开展国家安全工作的准绳。这部法律既授予有关机关和部门充分必要的维护国家安全的职权,同时又对这些职权进行法律的约束和规制,防止权力滥用和误用,也防止法定权力的不作为造成人民和国家的损失。《国家安全法》既是授权法,也是限权法,体现了权由法定、权依法行使等基本法治观念,贯彻了十八大以来党中央依法治国、依法执政的新理念和新思想,是运用法治思维和法治方式治国理政在国家安全工作上的生动体现。

  建立健全国家安全领导体制和工作制度机制

  《国家安全法》的一个重点是明确了中国共产党对国家安全工作的领导地位。这是我国宪法基本原则在《国家安全法》里的体现。2013年党的十八届三中全会决定成立中央国家安全委员会,建立集中统一、高效权威的国家安全领导体制。《国家安全法》明确中央国家安全领导机构负责国家安全工作的决策和议事协调,研究制定、指导实施国家安全战略和有关重大方针政策;统筹协调国家安全重大事项和重要工作;推动国家安全法治建设。

  在中央国家安全领导机构的统一领导指挥下,《国家安全法》构建了统分结合、协调高效的国家安全制度和工作机制,建立健全了维护国家安全的重要制度机制,包括情报信息,风险预防、评估和预警,审查监管,危机管控,国家安全重点领域工作协调机制,国家安全工作督促检查和责任追究机制,跨部门会商工作机制,国家安全决策咨询机制等。

  《国家安全法》对中央和地方各机关的职责分工和权限范围也做了较为详细的科学分工,明确了包括香港特别行政区和澳门特别特别行政区在内的全国各地方都有维护国家安全的责任。《国家安全法》还规定了维护国家安全的7项保障措施,确保维护国家安全的各项制度体制机制落地生根,开花结果。

  《国家安全法》规定了公民、组织在维护国家安全方面的义务和相应的权利,明确维护国家主权、统一和领土完整是包括港澳同胞和台湾同胞在内的全体中国人民的共同义务。为了提高全社会国家安全的意识,法律还特别规定将国家安全教育纳入国民教育体系和公务员教育培训体系,增强全民国家安全意识;规定4月15日为全民国家安全教育日,以纪念2014年4月15日中央国家安全委员会成立这一特殊日子。

  2015年7月1日全国人大常委会高票通过这部法律,表明这部法律充分反映了全国人民的意志,得到了全国人民的拥护,是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一的最新实践。国家主席习近平随即签署主席令,公布了这部法律,这部法律立即生效实施。

  作为一部宪法性法律,《国家安全法》是根据宪法制定的维护国家安全的综合性、全局性、基础性的大法,是维护国家安全的利器和根本法律保障,也是贯彻落实十八届四中全会精神、依法维护国家安全的根本遵循,我国国家安全各领域的工作从此有了一部综合性的基本法律依据。中央有关机关和部门、全国各地方必须保证这部法律得到坚决贯彻实施,确保国家安全工作在《国家安全法》设置的法治轨道上运行。相信这部法律的实施,一定会对贯彻总体国家安全观,全面、立体维护国家安全,对构建国家安全法律制度体系,为保卫人民民主专政的政权和中国特色社会主义制度,保护人民的根本利益,保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行,实现中华民族伟大复兴,发挥其应有的巨大作用。

  (作者:清华大学法学院院长)

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