国家能力有效性与体制转轨:中国经验解读

  当代西方转轨研究学者经常感到困惑:为什么中国在一党执政的体制下能够取得巨大的改革发展成就?这已成为转轨理论的一个“谜团”和争论热点。制度主义学者比较注重中国经验但缺乏系统分析,新古典主义学者则基本持怀疑态度。本文通过对转轨国家实践的回顾总结,与对不同转轨理论的比较研究,得出结论:中国特色的政党制度(一党执政多党参政)可以保持国家能力有效性,而国家能力的有效性恰恰是保证改革发展成功的重要前提。这一实践经验无疑丰富了现代政治学、经济学对转轨问题的认识。

  保持有效的国家能力

  是实现改革发展的重要前提

  国家能力是指政府建立国防体系、法律制度、公共基础设施和实行宏观调控政策等管理公共事务的能力。它既取决于韦伯强调的政府自身的组织化与自主化程度,也取决于托克维尔关注的政府与外部社会的契合程度。如果一个政府既拥有强大能力,又能够有效地运用它来向社会提供公共服务以弥补市场的缺陷,就说明该国具有国家能力有效性,或称“国家有效性”。当然,不同国家由于文化传统观念、社会道德资本、经济发展阶段、市场成熟程度等差异,国家能力的有效运用具有不同形式,而这也正是市场经济模式多样化的重要原因。

  保持国家能力有效性不仅是一般社会健康运行的条件,更是体制转轨国家稳定有序发展的重要前提。同成熟市场经济体相比,转轨社会对政府的公共服务有更大的需求,无论是新的市场体系构建,还是社会失序的控制,抑或转轨不确定性的弱化,都需要强有力的国家能力来支撑。同时,转轨又要求政府机构乃至政治体制的改革,这在短期内也潜伏着“转制”过程削弱政府能力的风险,亨廷顿对此早有预见。正因为此,保持国家能力有效性对转轨国家至关重要,阿罗、克莱因、斯蒂格利茨等许多著名学者都对此持肯定态度。

  从30余个国家的转轨实践来看,其绩效与国家能力有效性直接相关。捷克、波兰、匈牙利、斯洛伐克等中、东欧国家以及波罗的海三国,实行了向西式民主制的平稳转型,其国家能力及有效性都经历了初期削弱、随后增强的“U”型变化,经济绩效也显示出类似轨迹。俄罗斯等一些独联体国家及部分前南联盟地区国家,由于联盟解体导致的种族与宗教冲突、地区分裂与内战等原因,国家能力在转轨后持续下降,甚至出现“能力崩溃”,大致走出一个“L”型,导致经济深度衰退、恢复缓慢,改革也是走走停停。

  中国的情况独树一帜。我们是在坚持基本政治制度不动摇的前提下实行转轨,采取经济改革先行、政治改革亦步亦趋的方式,政府能力在职能转换过程中基本没有削弱,反而得到加强,呈现出独一无二的国家能力持续上升的“J”型轨迹。中国共产党始终有力地统揽改革全局,社会稳定,政令通达,有效地推进诸如“双轨制”“分权承包”等一系列独创性改革措施,实现了转轨国家中绝无仅有的30余年经济连续高增长与社会繁荣发展局面。所以说,保持强而有效的国家能力,是中国体制改革最重要的经验之一。

  坚持中国共产党的领导

  是增强国家能力的根本保证

  中国能够保持强大有效的国家能力,根本原因在于坚持中国共产党的领导。这既与通过议会民主制实现国家能力恢复的中、东欧及波罗的海国家不同,也与实行总统民主制但未能防止国家能力衰退的俄罗斯等国相区别。这两组国家正反两个方面的经验表明:多党民主制并不必然保证国家能力的有效性,更不必然带来改革发展的成功。而中国的经验则证明:我国的一党执政体制可以保证强而有效的国家能力,从而稳步推进改革发展。这构成了破解前述转轨理论研究之谜的基本逻辑思路。

  保证国家能力有效性所必需的不外乎两个方面,首先是政府具有充分的管理能力,其次是这种能力得到恰当运用。一党执政便于保证前者这不难理解,但它如何来保证后者呢?从理论上说,一是提高执政党“认知能力”,以避免权力误用;二是实现奥尔森所称的执政党与社会“利益共容”,以防止权力私用。具体的实现途径,既包括诺思提出的政治精英在社会制度博弈中的学习与认知过程,也包括麦迪逊强调的权力赋予与权力制约相平衡的制度建设过程。改革开放以来,作为执政党的中国共产党恰恰进行了并不断完善着这种学习认知与机制建设过程。

  就学习认知而言,首先,中国共产党的领导人在与社会各界逐步互动过程中,经过对包括新中国成立以来甚至更早时期历史教训的深刻反思,以及对当时国内外形势的审慎研判,形成了不改革就要“亡党亡国”的危机意识,强化了实现民族复兴的责任感,从根本上坚定了领导国家变革的思想、路线问题,并驱动整个政治体制服从于这一基本方略,保证国家能力有效地运用于体制改革和经济发展。虽然改革中不乏“草根阶层”自发冲破旧体制“藩篱”的行为,但是中国真正大规模的社会经济体制变革实际是由共产党统一领导的。其次,执政党在如何推进改革的具体政策上也经历了摸索、学习、试点、纠错过程。转轨固然由政府统一驾驭,但许多有效的政策措施来自于政府对社会各方面自发性体制创新的认同、鼓励与总结推广。对于由于经验缺乏或认知偏差而出现的一些政策失误,执政党也能够不断加以改进和完善。总体来看,执政党对于市场经济的学习认知,保证了政府能力强而有效地用于推进改革发展。

  就制度建设而言,中国30多年来也进行了诸多旨在“制约权力”的政治体制改革,在执政党内部和外部加强了竞争与监督机制建设。例如,领导人终身制的废除,各级官员遴选的逐渐程序化,中下层乃至平民出身的政治精英进入党政领导集体甚至核心领导层的机会以及参政议政的机会都在增多。党的纪律检查委员会等各种新增设监督机构连同人大、政协两大立法与政治协商机制职能的不断完善,也都在增强“权力约束”的效能。再如,中国的一党执政体制在政府运作层面实现的“集权”与“分权”相结合的灵活模式,既保证政令通达、又激励地方积极性,从而在当今世界大国中能够以不同于通常“联邦制”的独创模式,比较好地解决了中央与地方间的权力运用与权力制约关系。此外,相当程度上的舆论开放与监督功能的发挥,也与正式制度起着互补性的权力制约作用。这些正规与非正规的制度建设,都是在执政党领导之下进行的,这确实与西方多党制政体不同。但总体来看,它们在保证国家能力有效性方面成效是显著的,也成为中国30多年来举世瞩目成就的核心影响因素。这意味着,中国今天的一党执政已根本不同于传统意义的“集权制”,中国正在以自己的方式探索着当年麦迪逊提出的保持权力赋予与权力制约相平衡的现代政治理念。

  这些实际上也在另一个层面表明,一国政治体制离不开其历史文化基础。清朝覆灭后西方式多党竞争民主在中国短暂而不成功的尝试已经昭示,此种制度在中国缺乏“土壤”。中国共产党在领导人民抵御外侮、实现国家独立、建设新中国的近一个世纪实践中已形成广泛的群众基础,改革开放的基本方针更是大得人心,从这方面来看,坚持中国共产党的领导以及获取改革开放事业的成功确实具有历史必然性。

  坚持反腐败斗争

  是增强国家能力的长效机制

  中国的政治体制仍然需要不断改革与完善。当前其主要缺陷仍然是权力制约机制相对薄弱,导致官员权力私用仍相当严重,权力误用或政府行为“越界”也一定程度地存在。有时二者又相互关联,但权力私用是“要害”。这在一定程度上背离了与社会“共容利益”,既不利于保持国家能力有效性,又损害中国共产党的社会声誉。坚持反腐败斗争乃是保持执政党的先进性进而保持国家能力有效性的长效机制。

  一党执政体制下加强对执政党及其官员的监督,并非所谓“无解之题”,但确实需要政治精英的杰出智慧。党的十八大以来推行的从严治党、依法治国、加强党务政务公开化、纪检巡视监督常态化等已经初见成效,今后应进一步完善制度建设:要加强纪检部门的独立性和更高权威性,并有效地增加对纪检人员工作的“选择性激励”;健全社会舆论监督机制,也是一项重要举措,多国经验证明,注意倾听群众呼声,广开言路,发挥新闻舆论监督作用,是有助于执政党实现廉政的明智之举。应该说,目前关于党风与廉政建设的各种法律、规章与条例已相当充分,但落实效果还不理想,关键要使制度贯彻落实,这正是习近平总书记强调要以“抓铁有痕”的力度推进反腐败斗争的重要原因。

  中国正处于深化体制改革与调整经济结构的社会发展关键期,要想取得更大的成就,必须继续保持一党执政体制下国家能力的有效性。加强反腐败斗争与始终保持反腐的高压态势,并不会削弱这种国家有效性,反倒是增强国家能力的长效机制。

   (作者:国家社科基金重点项目“当代西方不同学派的体制转轨理论比较研究”负责人、东北财经大学教授)

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